Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, ze decyzją z [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy W. w porozumieniu z Wójtem Gminy L. i Wójtem Gminy K. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Farma Wiatrowa [...]" polegającego na budowie zespołu 34 elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną, zlokalizowanego na terenie gmin [...] ze strefą oddziaływania na terenie gminy [...].
Następnie 27 marca 2015 r. strony postępowania wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy W. z [...] lipca 2013 r. Wnioskodawcy wskazali m. in., że postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie sprostował własne postanowienia z [...] marca 2013 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową.
Decyzją z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.
Wnioskodawcy wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołali się między innymi na postanowienie z [...] listopada 2015 r., którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził w części (w zakresie punktu 1 i 3) nieważność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie sprostowania. Stwierdzenie nieważności postanowienia prostującego postanowienie uzgodnieniowe związane było z odmiennym (mniej restrykcyjnym i tym samym korzystniejszym dla Spółki) odkreśleniem zakresu prac, jakie mogą być prowadzone w okresie lęgowym ptaków.
Pismem z 23 lutego 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nie został jeszcze rozpatrzony.
Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach zawiesiło z urzędu postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2015 r.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] marca 2016 r.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy postanowienie własne z 3 marca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w tej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka.
W piśmie z 15 lipca 2016 r. organ poinformował, że postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał postanowienie własne z [...] listopada 2015 r. W związku z tym postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach podjęło zawieszone postępowanie.
Oddalając skargę Sąd I instancji obszernie przedstawił poglądy orzecznictwa i doktryny w zakresie stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że powodem zawieszenia postępowania było nieostateczne stwierdzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie prostującego oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgodnieniowym wydanym na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Tego rodzaju postanowienie uzgodnieniowe wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje.
Tym samym zachodzi tu bezpośredni związek między treścią jednego aktu administracyjnego (postanowienia uzgodnieniowego), a treścią innego aktu (decyzji środowiskowej). Postanowienie uzgodnieniowe w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej "stanowi wręcz kwestię prejudycjalną" dla organu wydającego taką decyzję. Bez uzyskania tego postanowienia nie jest bowiem możliwe wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku pozytywnych decyzji środowiskowych organy orzekające z reguły przenoszą do osnowy decyzji w sposób literalny warunki określone w postanowieniu uzgodnieniowym. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Dotyczy to również postanowienia uzgodnieniowego w części, w której stwierdzono nieważność postanowienia prostującego oczywistą omyłkę. W punkcie I.2.10 sentencji decyzji środowiskowej postanowiono: "prace budowlane polegające na zdjęciu oraz spryzmowaniu darni i gleby, prowadzić w okresie poza lęgowym ptaków tj. od 1 września do 28 lutego, inne prace budowlane mogą być prowadzone w ciągu całego roku".
Taka treść decyzji środowiskowej powstała na skutek przetransponowania przez Wójta Gminy W. punktu I.8 sentencji postanowienia uzgodnieniowego z [...] marca 2013 r. w brzmieniu nadanym w wyniku sprostowania tego rozstrzygnięcia postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. stwierdzającego nieważność postanowienia o sprostowaniu w części dotyczącej punktu I.8 wskazano w szczególności, że przedmiotowe sprostowanie w sposób oczywisty narusza art. 113 § 1 k.p.a., bowiem prowadzi do merytorycznej zmiany orzeczenia przez określenie nowego, mniej restrykcyjnego warunku realizacji przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu I instancji, oceniając wpływ stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego na decyzję środowiskową należy mieć również na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę na skutek ex tunc stwierdzenia nieważności oraz znaczenie tej instytucji procesowej jako gwarancji praworządnego działania administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na uznaniu, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej.
W ocenie Spółki, prawidłowa wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wynik postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności nie stanowi zagadnienia wstępnego w innym postępowaniu o stwierdzenie nieważności.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2016 r. Ewentualnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że prawomocne zakończenie postępowania zakończonego postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Wynika to z tego, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, organ miał przesłanki do zawieszenia postępowania, ponieważ kwestia sprostowania postanowienia uzgodnieniowego miała kluczowe znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] listopada 2015 r. Kwestia sprostowania postanowienia uzgodnieniowego i stwierdzenia jego nieważności była bowiem powoływana jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.
Jednocześnie Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie sprostowania oczywistej omyłki, a następnie postanowienie tego organu z [...] czerwca 2016 r., podlegało kontroli pod kątem zgodności z prawem sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2017 r. oddalającego skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r.
W takiej sytuacji ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej mogło okazać się przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej dokonywane z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jest postanowieniem niezaskarżalnym, a więc może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji środowiskowej. Dotyczy to zarówno weryfikacji dokonywanej w zwykłym postępowaniu instancyjnym, jak i weryfikacji w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych, do których należy postępowanie nieważnościowe. Wynika to bowiem wprost z art. 126 k.p.a., który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o decyzjach do postanowień, ale w przypadku postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, wyłączone jest stosowanie między innymi art. 156 k.p.a. dotyczącego nieważności.
Ponadto regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym i w większości przypadków warunki formułowane przez ten organ w uzgodnieniu są w całości inkorporowane do osnowy decyzji środowiskowej przez organ prowadzący postępowanie główne. Jeżeli zatem dochodzi do sprostowania postanowienia uzgodnieniowego, a następnie treść postanowienia uzgodnieniowego uwzględniająca sprostowanie staje się częścią osnowy decyzji środowiskowej, to kwestia ewentualnej nieważności postanowienia prostującego musi zostać uwzględniona przy ocenie, czy zachodzi jedna z przesłanek nieważności decyzji środowiskowej.
Należy przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie przesądza, że tego rodzaju przesłanka nieważności w odniesieniu do decyzji środowiskowej wystąpiła, a jedynie, że kwestia nieważności postanowienia prostującego postanowienie uzgodnieniowego musi podlegać ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie nieważności decyzji środowiskowej. To z kolei przesądza, że zakończenie postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r., a następnie ze skargi Spółki na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego, stanowiło zagadnienie wstępne, od którego zakończenia zależało rozstrzygnięcie zawieszonego w tej sprawie postępowania.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.