Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 952/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego w B. przy ul. [...] pomieszczeń gospodarczych i rekreacyjnych, dobudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. H., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że nałożenie na skarżącego obowiązku rozbiórki jest uzasadnione, gdy na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw dla takiego rozstrzygnięcia;
- II. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi;
- III. art. 151 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci moc po upływie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie organ właściwy nie wydał we wskazanym terminie żadnej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została [...] grudnia 2013 r., znak: [...], tj. ponad cztery lata po upływie tego terminu) w związku z czym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność, co powoduje, że również postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jako utrzymujące w mocy nieważne postanowienie, jest nieważne.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazany dwumiesięczny termin liczony jest od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez organ pierwszej instancji, a więc w niniejszej sprawie od [...] września 2009 r. Wobec powyższego, w związku z niewydaniem przez właściwy organ żadnych decyzji, o których mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia inwestorowi, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. utraciło moc [...] listopada 2009 r.
Skarżący kasacyjnie dodał, że we wskazanym w zaskarżonej decyzji trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, brak jest na gruncie niniejszego stanu faktycznego podstaw do nałożenia na odwołującego się obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego pomieszczeń gospodarczych i rekreacyjnych dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na posesji nr [...],[...] przy ul. [...] w B., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z ww. budową z uwagi na bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował także ustalenia organu pierwszej instancji, podkreślając ich niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz podkreślił, że organ pierwszej instancji nie uzyskał w toku niniejszego postępowania zgody sądu opiekuńczego, która byłaby wymagana do wykonania przez rodziców małoletniego skarżącego kasacyjnie nakazu rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na wstępie zauważyć należy, odnośnie zarzutu zawartego w punkcie III skargi kasacyjnej, że ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera artykułu 151, ustawę kończy art.
50. Prawdopodobnie autorowi skargi chodziło o art. 151 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten jest wyłącznie przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów.
Nietrafnie także podniesiono zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Zgodnie z § 1 art. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast § 2 art. 1 stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji.
Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Nie można zgodzić się też z zarzutami skargi, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, że w sposób niewyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy i organy nadzoru budowlanego źle oceniły przeprowadzone postępowanie (naruszenie art. 7, 77,80 k.p.a.). Zarzuty te są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami.
Przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. H. pozwolenia na budowę, obejmującego dobudowę pomieszczeń gospodarczych i rekreacyjnych do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w B. przy ulicy [...] nr[...]. Bezsporne jest, że inwestor wykonując roboty budowalne istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu. Odstępstwo polegało na podwyższeniu ściany osłonowej basenu – łuku z projektowanej wysokości 2,40 m do wysokości 3,82 m, wykonaniu muru pełnego w granicy, stanowiącego ogrodzenie z posesją nr [...] przy ul. [...] o wysokości 2,40 m do wysokości 3,60 m. Z tego powodu postanowieniem z 22 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego wstrzymał wykonywanie robót budowlanych związanych z wymienioną wyżej budową.
Inwestor złożył wprawdzie zażalenie na to postanowienie, ale nie odniosło ono skutku gdyż organ odwoławczy utrzymał je w mocy, natomiast wniesiona skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji została odrzucona postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Gl 1845/10. Po tej dacie wydanych zostało w sprawie kilkanaście decyzji, decyzje kasacyjne kontrolowane też były przez WSA w Gliwicach – wyrok z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 852/12 (potwierdzono w nim, że postepowanie winno być prowadzone w trybie naprawczym z art. 51 prawa budowalnego), wyrok z 10 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 643/16. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego pomieszczeń gospodarczych i rekreacyjnych dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego w terminie do dnia [...] lutego 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., z tym, że w zakresie dotyczącym terminu uchylono decyzję organu I instancji i nałożono ten obowiązek w terminie do dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że decyzja ta nie mogła zostać wydana ze względu na to, że wydano ją po upływie dwumiesięcznego terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 prawa budowlanego.
Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić gdyż decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu (była kontrolowana przez organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy), ponadto sąd wojewódzki w wyroku z 10 lutego 2017 r., w sprawie o wskazanej wyżej sygnaturze ocenił ją stwierdzając między innymi, że w drodze przedłożenia projektu budowlanego zamiennego można było doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z prawem. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nałożony decyzją z [...] grudnia 2013 r. nie został wykonany. Dlatego zastosowanie przez organ art. 51 ust. 5 prawa budowlanego zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt. 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego było obligatoryjne.
Stąd zarzut naruszenia tego przepisu jest również nietrafny. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art.
48) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17, LEX nr 2569306). Już tylko na koniec podnieść należy, że wykonanie decyzji nakazującej częściowe rozebranie budynku nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniego jak twierdzi to skarżący kasacyjnie, a zatem nie wymaga zgody sądu opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.