Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1247/18

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 599/17 uwzględnił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję.

1.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] umorzył, wszczęte na wniosek R. R., I. H. i T. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], obr. [...], gm. [...] i przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na G. sp. z o.o., zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] maja 2015 r. nr [...]. Uznał bowiem, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do skutecznego złożenia ww. żądania.

1.3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania I. H. i T. K., decyzją z [...] grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Pb) będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961; dalej uizew). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Z analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...]wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. W konsekwencji GINB podał, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 uizew mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu wynika, w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się: należąca do R. R. działka nr ew.: [...] (w odległości ok. 850 m) oraz należące do I. H. działki nr ew.: [...], [...], [...] (w odległości od ok. 1120 m do ok. 1400 m) oraz należąca do T. K. działka nr ewid. [...] (w odległości ok. 250 m). Tym samym, w ocenie GINB osoby te mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania.

1. 1.4. W skardze do Sądu na ww. decyzję skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew w zw. z art. 5 ust. 1 uizew, w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 Kpa oraz w zw. art. 7 Konstytucji RP; art. 13 ust. 2 i ust. 3 uizew w zw. z art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 uizew w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 Kpa.

1. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1. 1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2018 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest stanowisko organu, iż legitymację do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego należy oceniać z uwzględnieniem art. 4 i art. 5 uizew, bowiem z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działek znajdujących się w określonej odległości od inwestycji.

Sąd wyjaśnił, że organ oceniając czy dany podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy postępowanie nadzwyczajne, ma legitymację do żądania wszczęcia tego postępowania, powinien wziąć pod uwagę przepisy prawa materialnego z dnia złożenia tego wniosku. Jest to bowiem "nowa" sprawa, odrębna od sprawy zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jeżeli więc przepisy prawa nie stanowią inaczej, w takim przypadku ma zastosowanie zasada ogólna, według której do określonych zdarzeń stosuje się prawo obowiązujące w czasie ich zaistnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podlega ocenie na podstawie prawa obowiązującego w chwili złożenia tego wniosku. Nie inaczej jest ze stosowaniem prawa służącego ocenie decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skoro wówczas chodzi o zbadanie legalności decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 §1 Kpa, to podstawą tej oceny może być jedynie prawo obowiązujące w chwili wydania tej decyzji. W sytuacji zatem gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r., które obowiązywały od 16 lipca 2016 r., za niezasadne, zdaniem Sądu, należało uznać uchylenie decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania.

2. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. a) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 157 § 2 Kpa, art. 105 § 1 Kpa, art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7 Kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z [...] grudnia 2016 r. na skutek błędnego uznania, że legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego podlega badaniu oraz ocenie organu na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kpa, podczas gdy zgodnie z utrwaloną sądowoadministracyjną linią orzeczniczą, kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy;
2. b) przepisów prawa materialnego tj.: art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 2 uizew w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.
3. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
4. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5. 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
6. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
7. 4.3. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 uizew, jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
8. 4.4. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kpa. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony. Zgodnie z art. 13 ust. 3 uizew "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 uizew.
9. 4.5. W konsekwencji zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 Kpa stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 Kpa nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Pb. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 Pb, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów uizew, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy.
10. 4.6. Podkreślić nadto należy, że w myśl art. 13 ust. 3 uizew pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie uizew, normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 uizew, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 25 lipca 2019 r. oraz w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17.
11. 4.7. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 105 § 1 Kpa, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe. Zastosowanie więc art. 138 § 2 Kpa było w pełni zasadne, bowiem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.