Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Chełma (dalej jako "skarżący") na decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na podstawie umowy notarialnej z 28 grudnia 2012 r., skarżący nabył od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowego Nadleśnictwa Chełm grunty leśne (lasy ochronne), położone we wsi Rudka o łącznej powierzchni 1,5069 ha przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm pod zabudowę usługową - Ośrodek Sportów Zimowych.
Pismem z 29 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji 0,9957 ha gruntów leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi jako działka 316/2 i część działki 316/4 w celu budowy ośrodka.
Decyzją z 20 września 2013 r. organ I instancji zezwolił na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji i z tego tytułu ustalił należność, opłatę roczną oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Jednocześnie organ podwyższył opłaty o 50% z racji wyłączenia gruntów leśnych w lasach ochronnych. Decyzja ta stała się ostateczna 10 października 2013 r.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji powołując się na art. 157 § 1 w związku art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 159 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że lasy ochronne z chwilą ich zbycia utraciły taki charakter.
Decyzją z 16 kwietnia 2015 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 20 września 2013 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że lasy ochronne uznane za takie w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr 37/99 z 18 maja 1999 r., z dniem ich zbycia na rzecz skarżącego (tj. 28 grudnia 2012 r.), nie utraciły funkcji ochronnej, którą do tej pory pełniły. Decyzja ta była ostateczna i zgodnie z zasadą trwałości decyzji obowiązywała pomimo przeniesienia prawa własności lasów. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 162 k.p.a. dotyczące wygaśnięcia decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 maja 1999 r. Bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest zobowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, a nie, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 12 ustawy z 3 lutego 2002 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie gruntów"), Sąd I instancji wskazał, że do najważniejszych instrumentów ochrony gruntów należy zaliczyć opłaty z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Sąd I instancji podkreślił, że art. 12 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów jest wyrazem zasady wzmożonej ochrony gruntów leśnych w lasach ochronnych. Uznanie lasu za ochronny nie następuje z mocy samego prawa. Potrzebna jest do tego decyzja administracyjna. Ten sam tryb stosuje się do pozbawienia lasu charakteru lasu ochronnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanki uznania za las ochrony określone zostały w art. 15 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm. – dalej jako "ustawa o lasach"). Z treści art. 16 ustawy o lasach wynika, że po przeniesieniu prawa własności lasów zmieniają się jedynie organy kompetentne do nadania lasom kategorii ochronności lub jej pozbawienia. W rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992 r. Nr 67 poz. 337) określono, które lasy mogą być uznane za ochronne.
W ocenie Sądu I instancji, uznając las za ochronny lub pozbawiając go tego charakteru organy powinny kierować się tylko przesłankami określonymi w art. 15 ustawy o lasach. Wśród tych przesłanek brak jest przejścia prawa własności na inny podmiot. Katalog przesłanek pozwalających na uznanie za las ochronny lub pozbawiających ich tego charakteru jest zamknięty i nie obejmuje zmian dotyczących strony podmiotowej prawa własności tych lasów. Ponadto, zgodnie z art. 2 ustawy o lasach, przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 maja 1999 r. z chwilą zbycia lasu samoistnie uległa wygaszeniu. Właściwy w sprawie organ nadaje lasom status ochronnych z uwagi na charakter i funkcję jaką pełnią w środowisku. Przeniesienie prawa własności lasów nie pozbawiło je "automatycznie" takiego charakteru w odniesieniu do lasów ochronnych położonych w granicach miasta.
Sąd I instancji wskazał także, że Starosta Chełmski odniósł się do kwestii ochronnego charakteru lasów nabytych przez stronę. W decyzji z 14 stycznia 2015 r., pozbawił charakteru ochronnego lasy o powierzchni 0,5112 ha znajdujące się na części działki ewidencyjnej nr 316/4, natomiast w odniesieniu do pozostałej powierzchni tj. 0,9957 ha stwierdził, że lasy zostały wycięte na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w Lublinie. Wydając decyzję pozbawiającą charakteru ochronnego lasów na powierzchni 0,5112 ha Starosta Chełmski potwierdził jednoznacznie, że fakt nabycia przez stronę gruntów leśnych w lasach ochronnych nie spowodował utraty charakteru ochronnego tych lasów.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja dyrektora Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych została wydana 20 września 2013 r., natomiast skarżący zwracał się do Ministra Środowiska z wnioskiem o pozbawienie lasu statusu ochronnego wnioskiem z 26 września 2014 r. Oznacza to, że skarżący wiedział, że jest właścicielem gruntów leśnych w lasach ochronnych. Do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, skarżący dołączył bowiem niezbędną dokumentację w celu wydania takiej decyzji, m.in. opis taksacyjny lasu dla gruntów wnioskowanych o wyłączenie zawierający typ siedliskowy lasu, skład gatunkowy drzewostanu, wiek, zadrzewienie i bonitację oraz informację odnoszącą się do uznania lasu za "las ochronny" w rozumieniu art. 16 ustawy o lasach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenia prawa procesowego.
Po pierwsze, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie naruszającego prawo przyjęcia przez Sąd I instancji zgodnego z prawem podwyższenia należności i opłat rocznych za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych o 50%, wobec uznania i przyjęcia, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 316/2 i nr 316 /4 o pow. 0,4751 ha przeznaczone na cele budowy ośrodka sportów zimowych, stanowiły las ochronny. W ocenie skarżącego, skutkowało to naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi, przy niewłaściwym dokonaniu przez Sąd I instancji oceny skutków prawnych decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 maja 1999 r. uznającej za las ochronny las stanowiący własność Skarbu Państwa, w sytuacji zmiany właściciela takiego lasu.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 1a ustawy z 28 września 1991 r. o lasach w zakresie bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 316/2 i nr 316/14 przeznaczone na cele budowy ośrodka sportów zimowych stanowiły w dniu jej wydania lasy ochronne. Zdaniem skarżącego, skutkowało to naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi. Sąd I instancji nie odniósł się do braku związania skarżącego decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 maja 1999 r. oraz do braku wydania decyzji przez starostę w trybie art. 16 ust. 1a ustawy o lasach uznającej za las ochronny przedmiotowe działki, ponieważ w związku ze zmianą właściciela lasu nie było podstaw do wydania takiej decyzji w oparciu o art. 15 ustawy o lasach.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie z 20 września 2013 r. skarżący wskazał rażące naruszenie prawa, a więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9 oraz z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę tak zakreślone przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w tej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że zaskarżona decyzji Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. była zgodna z prawem.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 12 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym należność i opłaty roczne za wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w lasach ochronnych są wyższe o 50 % od należności i opłat, o których mowa w ust.
11. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 1a ustawy o lasach. Z przepisów tych wynika, że minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa (ust. 1). Starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów (ust. 1a).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że zmiany właścicielskie w odniesieniu do spornego lasu nie spowodowały, że las ten utracił charakter lasu ochronnego. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie, ponieważ argumentacja skarżącego sprowadza się do stwierdzenia, że skoro doszło do zmiany właściciela lasu, który wcześniej był własnością Skarbu Państwa, to las ten utracił status lasu ochronnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego stanowiska. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy las stał się lasem ochronnym na skutek decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr 37/99 z 18 maja 1999 r. Decyzja ta została wydana w odniesieniu do lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Przesłanki uznania lasu za las ochronny wynikają z art. 15 ustawy o lasach, natomiast tryb uznania za las ochronny i organy właściwe w sprawie z cytowanego wyżej art. 16 ust. 1 i ust. 1a ustawy o lasach.
Właściwość organu uzależniona została od tego, jaki podmiot jest właścicielem lasu – w przypadku lasów stanowiących własność Skarbu Państwa jest to minister właściwy do spraw środowiska, a w przypadku pozostałych lasów właściwy miejscowo starosta (do 2006 r. był to wojewoda). Natomiast przesłanki uznania za las ochronny zostały uregulowane jednolicie i całkowicie niezależnie od prawa własności lasu. Oznacza to, że las ma charakter lasu ochronnego bez względu na to, kto jest jego właścicielem, a zmiana właściciela lasu nie pozbawia lasu charakteru lasu ochronnego, ma natomiast wpływ na właściwość organu. Stąd też brak jest przesłanek do uznania, że wydając decyzję z 20 września 2013 r. Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie naruszył art. 12 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym bardziej, że naruszył ten przepis w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., szczególnie, że przepis ten nie został powołany jako jeden z zarzutów kasacyjnych. Kwestia ta nie ma jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że do wygaśnięcia decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Nr 37/99 z 18 maja 1999 r. nie doszło, a norma z art. 162 k.p.a. nie przewiduje wygaśnięcia decyzji z mocy prawa.
Po trzecie, ze wskazanych wyżej powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] czerwca 2015 r. była zgodna z prawem, a więc skarga podlegała oddaleniu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.