Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r.(II SA/Wr 2766/02) oddalił skargę Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 listopada 2002 r. Nr PN IV 0604/5/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust.1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002 r.w sprawie określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Walnego Zgromadzenia Izby Rolniczej we Wrocławiu.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski podniósł, że wskazany zapis powołanej uchwały,przyznający członkom komisji wyborczych uczestniczących w pracach komisji jednorazowe diety jest sprzeczny z art. 26 ust.4 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych((Dz.U. z 1996 r.,Nr 1,poz.3 ze zm.).Powołany przepis stanowi, ze osoby wchodzące w skład komisji pełnią swoje funkcje honorowo a tym samym nie mogą pobierać wynagrodzenia za czynności związane z pracą w komisji. Skoro w § 1 ust.2 przedmiotowej uchwały przyznano członkom komisji zwrot kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji członka komisji i ustalono zasady zwrotu tych kosztów to dietę ustaloną w § 1 ust.1 uchwały należy uznać za wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków.
W skardze na tę decyzję Dolnośląska Izba Rolnicza wniosła o jej uchylenie podnosząc, że członkowie komisji wyborczych, pełniąc swoje funkcje honorowo, nie otrzymują żadnego wynagrodzenia, a tym bardziej zysku, ponieważ "wynagrodzenie" to termin określony w kodeksie pracy,odnoszący się do świadczenia przysparzającego na rzecz pracownika, ze stosunku pracy w zamian za wykonywaną pracę. Tym samym jednorazowe diety o których mowa w zakwestionowanym postanowieniu uchwały, nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu przepisów prawa pracy i jako takie nie mogą przesądzać o "honorowym" pełnieniu funkcji członków komisji wyborczych. Diety te świadczą o zwrocie osobistych, zryczałtowanych wydatków związanych z pełnieniem funkcji członków komisji wyborczych. Podobne diety otrzymują radni i członkowie komisji wyborczych w wyborach samorządowych.Skarżąca Izba podniosła także, że prawu polskiemu znane jest pojęcie "honorowego konsula", a ci otrzymują zwrot wydatków na utrzymanie urzędu mimo że swoje funkcje pełnią honorowo i nie pobierają stałego uposażenia.
Tym samym zwrot osobistych wydatków członka komisji wyborczej – nie wyklucza – pełnienia tej funkcji w sposób "honorowy".
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że w § 1 ust.1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002 r.w sprawie określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Walnego Zgromadzenia Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu postanowiono, że członkom Komisji Wyborczych uczestniczącym w pracach Komisji w dniu wyborów przysługuje: a/członkom Komisji Wojewódzkiej jednorazowa dieta w wysokości 100 zł.; b/przewodniczącemu Komisji Okręgowej jednorazowa dieta w wysokości 100 zł.; c/członkom Komisji Okręgowych jednorazowa dieta w wysokości 50 zł.
W myśl art. 26 ust.4 pow.ustawy osoby wchodzące w skład Komisji (Wojewódzkiej i Okręgowych)pełnią swoje funkcje honorowo.Pełnienie tych funkcji nie łączy się tym samym z jakąkolwiek gratyfikacją. "Pełnienie funkcji honorowo" nie jest zdefiniowane w przepisach pow.ustawy, natomiast według Słownika Języka Polskiego (PWN,Warszawa 2002,s.261)"honorowy" to nie dający zysków materialnych, nie pobierający zapłaty.Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że skoro ustawa tylko w 3 przypadkach określa kiedy diety mogą być uchwalone(art.12 ust.1 pkt 10,art. 21a,art.42b ustawy o izbach rolniczych) to tym samym nie można ich przyznać w innych przypadkach, ustawowo nie określonych.
Pełnomocnik Dolnośląskiej Izby Rolniczej zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust.4 ustawy o izbach rolniczych, polegającą na przyjęciu, że osoby pełniące funkcje członków komisji wyborczych honorowo nie mają prawa do zwrotu diet i kosztów podróży.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na to, że skoro diety, które jednorazowo mają otrzymać członkowie komisji wyborczych,nie stanowią wynagrodzenia (nie ma zysku)to świadczą jedynie o zwrocie osobistych, zryczałtowanych wydatków związanych z pełnieniem wskazanych funkcji.Zwrot takich osobistych wydatków nie wyklucza pełnienia funkcji "honorowo". W skardze kasacyjnej ponowiono też argumenty dotyczące konsulów honorowych oraz diet otrzymywanych przez radnych i członków komisji wyborczych w wyborach samorządowych. Zdaniem pełnomocnika, ustawodawca wyliczył przypadki otrzymywania diet przez członków organów samorządowych a nie członków izby. Skoro zatem art. 19 pow.ustawy stanowi, że do zarządu należą wszystkie sprawy Izby, nie zastrzeżone ustawą lub statutem dla innych organów to Zarząd był władny do podjęcia uchwały w przedmiocie diet dla członków komisji wyborczych, stanowiących zwrot osobistych wydatków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W § 1 ust.1 uchwały Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002 r., którego nieważność stwierdził Wojewoda Dolnośląski, postanowiono o przyznaniu diet członkom Komisji Wyborczych, Wojewódzkiej i Komisji Okręgowych oraz przewodniczącemu Komisji Okręgowej(przepis ust. 2 i 3 § 1 wskazanej uchwały regulujący sprawę zwrotu kosztów podróży członkom komisji wyborczych uczestniczącym w pracach Komisji nie był przez Wojewodę kwestionowany).
W myśl art.26 ust.4 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych(Dz.U. z 2002 r.,Nr 101,poz.927 ze zm.) osoby, wchodzące w skład komisji przeprowadzających wybory "pełnią swoje funkcje honorowo"(takie brzmienie miał wskazany przepis także w brzmieniu pierwotnym,zachował je podczas kolejnych nowelizacji z 2001 i 2002 r.).Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo. Wykładnia językowa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,oparta została na słownikowej definicji,w myśl której "honorowy" to "nie dający zysków materialnych, nie pobierający zapłaty, bezpłatny". Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej,powołana w niej definicja, zawarta m.in. w powołanym Nowym słowniku języka polskiego, pod red.B.Dunceja, Warszawa 2005,w myśl której pełnienie funkcji honorowo oznacza przede wszystkim niezwiązanie wykonywania jakiejkolwiek funkcji z korzyściami materialnymi, nie odbiega od definicji przytoczonej przez Sąd.
Korzyści materialnych nie można łączyć tylko z wynagrodzeniem za pracę,taki charakter mają też diety niezwiązane ze zwrotem kosztów podróży.
Dokonaną przez Sąd wykładnię językową wzmacnia wykładnia systemowa.Ustawa o izbach rolniczych w art.12 ust.1 pkt 10 do wyłącznej właściwości walnego zgromadzenia zalicza m.in. uchwalanie wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych członków walnego zgromadzenia, komisji rewizyjnej, zarządu, komisji problemowych, rad powiatowych izby,delegata do Krajowej Rady Izb Rolniczych, a także zasad i trybu ich wypłaty.W art.21 a pow.ustawy ustanowione zostało prawo wskazanych wyżej osób do diet i zwrotu kosztów podróży a w art.42 prawo do diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przyznano także członkom Krajowej Rady, jej komisji problemowych, zarządu oraz komisji rewizyjnej Krajowej Rady.
Tylko w odniesieniu do członków komisji wojewódzkiej i okręgowych komisji wyborczych pow.ustawa wprowadza zasadę "pełnienia funkcji honorowo" i nie reguluje kwestii przyznawania im diet oraz zwrotu kosztów podróży. W świetle językowego pojęcia "pełnienia funkcji honorowo" oraz wykładni systemowej przepisów ustawy o izbach rolniczych brak podstaw do przyznawania członkom komisji wyborczych diet z tytułu pełnionych funkcji. Przy braku ustawowej podstawy do przyznawania diet określonej kategorii osób z tytułu pełnionych przez nie funkcji, ustawowe określenie tych funkcji jako "pełnionych honorowo" wyklucza przyznawanie tym osobom zryczałtowanych diet (nie wyklucza natomiast przyznawania im zwrotu kosztów podróży).
W sytuacji gdy wykładnia językowa i systemowa prowadzą do jednakowych rezultatów, powoływanie się na zasady pełnienia funkcji przez konsulów honorowych i na (ustawowo uregulowane)prawo do diet przysługujące radnym i członkom komisji wyborczych jest pozbawione prawnego znaczenia. Przy takich wynikach wykładni nie można również powoływać się na właściwość Zarządu Izby,określoną w art. 19 pow.ustawy, w sprawach nie zastrzeżonych ustawą lub statutem dla innych organów. Organy władzy publicznej, a taki charakter mają organy izb rolniczych jako organy samorządu gospodarczego m.in. w zakresie kształtowania własnej struktury, muszą działać na podstawie i w granicach prawa(art. 7 Konstytucji RP).Oznacza to, że właściwość zarządów izb rolniczych nie obejmuje uprawnień do regulowania spraw, w których ustawodawca już się wypowiedział, stanowiąc - w przepisie art. 26 ust.4 ustawy o izbach rolniczych - o "honorowym pełnieniu funkcji" przez członków komisji wyborczych (i tylko przez nich).
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.