Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sprawie ze skargi N. P. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego, z dnia [...], nr [...], odmawiającą wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez N. P. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...], Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 11 i art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.25) oraz art. 17 ust.4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz.353 ze zm.), rozstrzygnął wniosek N. P., zamieszkałej w Izraelu, w sprawie wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego. Organ pierwszej instancji ustalił, że N. P. (poprzednio J. G.) do czasu wyjazdu z Polski zameldowana była wraz z rodzicami w C., przy ulicy K. Ojciec M. G. posiadał dowód osobisty serii [...] wydany przez KPMO Z., a matka A. G. posiadała dowód osobisty serii [...] wydany przez KPMO Z. W 1957 r. wnioskodawczyni wyjechała na pobyt stały do Izraela. Została wpisana do dokumentu podróży matki serii [...], wystawionego w dniu 26 lipca 1957 r., na wyjazd stały do Izraela, z datą ważności do dnia 26 stycznia 1958 r. Po przyjeździe do Izraela wnioskodawczyni nabyła obywatelstwo izraelskie.
W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawczyni spełniła warunki określone w uchwale Nr 5/58 Rady Państwa, z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael i utraciła obywatelstwo polskie. Uchwała ta, wydana na podstawie art. 13 ust.1 i 2 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim, zdaniem organu, dawała generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael, obywatelom polskim, którzy opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na pobyt stały do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Zezwolenie to rozciąga się na dzieci pozostające pod władzą rodzicielską rodziców, które opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
W odwołaniu N. P. podniosła, że indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, wymaganego przez ustawę o obywatelstwie polskim nie mogła zastąpić generalna uchwała Rady Państwa nr 5/58. Stwierdziła, iż Rada Państwa nie wydała w stosunku do jej osoby indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji. Powołał się na przepis art. 17 ust.4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz.353). Przepis ten stanowi, zdaniem Prezesa, podstawę do odmowy stwierdzenia, przez wojewodę, posiadania obywatelstwa polskiego. Wskazał, że dla ustalenia podstawy utraty obywatelstwa polskiego miarodajne są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiła utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu. W tym przypadku chodzi o przepis art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.25). Za najistotniejszą kwestię organ odwoławczy uznał ustalenie, czy rodzice wnioskodawczyni uzyskali ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, które to zezwolenie rozciągnęło się na ich dziecko.
W ocenie Prezesa, podejmując uchwałę nr 5/58, Rada Państwa działała zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Skoro zatem rodzice N. P. uzyskali 23 stycznia 1958 r. zezwolenie Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, które rozciągnęło się na małoletnią wówczas wnioskodawczynię, to N. P. (J. G.) spełniła przesłanki zawarte w art. 11 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, skutkujące utratą obywatelstwa polskiego. Zasadna jest więc odmowa wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 11 ust.1 w związku z art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, poprzez błędne przyjęcie, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa obcego może nastąpić w formie generalnej uchwały Rady Państwa PRL nr 5/58, w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael, zamiast w formie indywidualnego rozstrzygnięcia Rady Państwa, skierowanego do konkretnie określonego adresata. Podniosła także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie jako podstawy do rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach obywatelskich uchwały nr 5/58 Rady Państwa, jako aktu prawnego niższej rangi, niż ustawa oraz wydanego bez podstawy prawnej. Zarzuciła nadto naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że samo złożenie podania o zmianę obywatelstwa polskiego skierowane do Rady Państwa, wobec niewykazania przez organ, czy z takim wnioskiem wystąpił również zgodnie z art. 13 ust.2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim Prezes Rady Ministrów oraz niewykazania, czy w sprawie zostało wydane indywidualne rozstrzygnięcie skierowane do strony, stanowi podstawę do utraty obywatelstwa polskiego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że skarżąca urodziła się w 1947 r. jako obywatelka polska, a w dniu 15 października 1957 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim, nabyła obywatelstwo izraelskie. Nawiązując do art. 11 tej ustawy oraz bezspornego faktu nabycia przez skarżącą obywatelstwa izraelskiego, za istotę sprawy Sąd pierwszej instancji uznał ustalenie, czy w stosunku do skarżącej zaszedł skutek, o którym mowa w art. 11 ust.2 ustawy, tj. czy na skarżącą rozciągnęło się zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, udzielone jej rodzicom. Analizując charakter prawny uchwały nr 5/58 Rady Państwa Sąd przyjął, że do udzielania przez Radę Państwa zezwoleń na zmianę obywatelstwa nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, ani późniejszego Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dalej Sąd wywodził, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa wobec określonej osoby. Rada Państwa mogła podejmować, w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy, uchwały o charakterze normatywnym, jako akty normatywne o charakterze wykonawczym, tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawa z 1951 r. nie zawierała przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W rezultacie, zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a później ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchwała nr 5/58 odnosi się do osób, które już złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, udając się na pobyt stały do Izraela. Niewymienienie w treści uchwały z imienia i nazwiska tych osób nie przesądza o tym, że uchwała nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego.
Jednak warunkiem uznania uchwały nr 5/58 za zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust.1 ustawy jest jednoznaczne określenie osób we wniosku Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa w art. 13 ust.2 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Skoro organy administracyjne nie wyjaśniły, czy podanie M. i A. G. z dnia 3 sierpnia 1957 r. było objęte wnioskiem Prezesa Rady Ministrów do Rady Państwa o wydanie uchwały w przedmiocie udzielenia zezwolenia oraz czy zostało ono przekazane temu organowi przed podjęciem uchwały nr 5/58, z dnia 23 stycznia 1958 r., to nie można było przyjąć, że uchwała ta wywołała skutek w odniesieniu do samej skarżącej.
Skargę kasacyjną wniósł Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 11 ust.1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.25). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes stwierdził, że ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. nie precyzowała trybu i formy udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Przepis art. 13 ust.1 i 2 przesądzał jedynie o nadaniu i utracie obywatelstwa. Rada Państwa nie była ustawą zobligowana do działania w formie aktów indywidualnych. Korzystając ze swych konstytucyjnych i ustawowych uprawnień, Rada Państwa zdecydowała się na wydanie uchwały będącej generalnym, pod względem podmiotowym, zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie.
Według skarżącego kasacyjnie, uchwała nr 5/58 była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną, a nie aktem normatywnym zmieniającym przepisy ustawy 1951 r. o obywatelstwie polskim i wywoływała skutki prawne aż do jej uchylenia w drodze uchwały Rady Państwa nr 26/84, z dnia 8 marca 1984 r. Prezes podkreślił, że to uproszczenie dotyczyło tylko osób, które złożyły oświadczenie woli, zawarte w we wniosku o zmianę obywatelstwa, zawierające deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się do państwa Izrael. W stosunku do osób, które nie składały deklaracji wyjazdu na stałe do Izraela, wydawane były indywidualne uchwały. W efekcie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji, przyjmując że zezwolenie nie zostało udzielone, gdyż powinno mieć formę indywidualnego orzeczenia Rady Państwa, rażąco naruszył przepisy art. 11 i art. 13 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji były stosowane przepisy powołane w skardze kasacyjnej, tj. art. 11 ust.1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.25). Ustalenie to wynika z faktu, że wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego został złożony w trakcie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz.49), zaś na podstawie art. 17 ust.4 tej ustawy, odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, wynikająca z utraty obywatelstwa, jako akt deklaratoryjny, może być oparta jedynie o normy regulujące utratę obywatelstwa, obowiązujące w dacie zdarzeń skutkujących tę utratę. W tym przypadku są to przepisy art. 11 oraz art. 13 ust.1 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia podania rodziców skarżącej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, tj. 3 sierpnia 1957 r.
Istnieje zatem obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytorycznego odniesienia się do zakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni przywołanych przepisów art. 11 ust.1 i 5 oraz art.
13. Należy przypomnieć, że w myśl art. 11 ust.5 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., nabycie obywatelstwa obcego, zgodnie z ust.1-4, pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Według natomiast art. 11 ust.1, obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa. Jak z tego wynika, warunkiem koniecznym (chociaż niewystarczającym) utraty obywatelstwa polskiego było uzyskanie zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa. Dodać jeszcze trzeba, iż przepis art. 13 ust.1 ustawy z 1951 r. stanowił, iż o utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Kompetencja Rady Państwa odnosiła się do orzekania o utracie obywatelstwa oraz do orzekania o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 857/06, niepublikowanego). Na mocy art. 13 ust.2 orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów.
Zespół przytoczonych norm materialnych, proceduralnych i kompetencyjnych pozwala na ocenę, iż instytucja utraty obywatelstwa polskiego i powiązana z nią instytucja uzyskiwania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego zostały w sposób oryginalny unormowane w ustawie z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. W szczególności podkreślić trzeba, że załatwiana przez Radę Państwa, na podstawie art. 13 ust.1 ustawy 1951 r. o obywatelstwie polskim, sprawa zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie była sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz.341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., sygn. akt III SA 404/85, ONSA 1985/1/23). Wracając do uregulowania zawartego w art. 13 ust.1 omawianej ustawy powtórzyć należy pogląd o indywidualnym charakterze zezwolenia, odnoszącego się do osoby, która o takie zezwolenie wystąpiła (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, ONSA i wsa 2006/2/67; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 857/06).
Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu wyrażonego w przywoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1567/05. Zanegowanie potrzeby wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu pozostaje stanowiskiem odosobnionym nie tylko na tle ugruntowanej, potwierdzonej także w doktrynie (patrz: glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, OSP 2006/5/64) linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05, IV SA/Wa 488/05; wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 613/05). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie potwierdzał, że konieczne jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, czy indywidualnie złożony wniosek o wydanie stosownego zezwolenia został objęty stosowną procedurą w celu jego załatwienia przez Radę Państwa.
Sąd ten przypominał pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt II RN 56/01 (OSNAPiUS 2002/13/299), według którego zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, miało charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Indywidualny charakter zezwolenia na zmianę obywatelstwa prezentowany jest także w doktrynie (patrz: J. Jagielski "Obywatelstwo polskie", Warszawa 1998, s. 123; W Ramus "Instytucje prawa o obywatelstwie polskim", Warszawa 1980, s. 248). Zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1065/06, niepublikowany).
Rozważyć w tej sytuacji należało, czy takie zezwolenie, w odniesieniu do skarżącej, stanowiła uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael (niepublikowana). Uchwała ta podjęta została w czasie obowiązywania Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz.232 ze zm.) oraz ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.25). Nie może ona zostać uznana za akt normatywny, gdyż upoważnienie do wydania takiego aktu nie wynikało ani z Konstytucji, ani z ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. Uchwała ta była zatem aktem stosowania prawa.
O ile należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 267/05 (ONSA i wsa 2006/2/66), iż uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała, to stanowiska tego nie można odnieść do sytuacji, gdy podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zostało złożone w 1957 r., a więc przed podjęciem uchwały z dnia 23 stycznia 1958 r. Nie jest wykluczona możliwość wykazania, iż omawiana uchwała stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa określonej osoby, ale tylko wówczas, jeżeli zostanie ustalone, że podanie osoby o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało przekazane Radzie Państwa i było w toku rozpoznawania przez Radę Państwa przed podjęciem uchwały.
Orzeczenie Rady Państwa o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa w formie uchwały mogło dotyczyć większej liczby osób pod warunkiem, że odnosiło się do oznaczonych osób, których podania były w toku rozpoznania przez Radę Państwa przed podjęciem uchwały nr 5/58, z dnia 23 stycznia 1958 r. Sam fakt, że w uchwale nie wymieniono tych osób nie oznacza, iż adresatem uchwały w tej części nie były oznaczone osoby (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 857/06, niepublikowanego).
W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, czy organy administracyjne w pełni wyjaśniły, czy podania rodziców skarżącej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostały objęte wnioskiem Prezesa Rady Ministrów, czy zostały przekazane Radzie Państwa przed podjęciem uchwały z dnia 23 stycznia 1958 r., czy podań tych osób dotyczyła ta uchwała w części zezwalającej na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które złożyły prośbę o takie zezwolenie i opuściły Polskę, a następnie uzyskały obywatelstwo izraelskie.
Skoro takich koniecznych dla rozpoznania sprawy ustaleń w postępowaniu administracyjnym nie poczyniono, to trafnie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Koszty postępowania kasacyjnego należało zasądzić na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., przy uwzględnieniu uregulowania ustrojowego wprowadzonego przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz.818).