Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 26/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] ustalił [...] Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] w Bielsku Podlaskim ul. [...] – Pani A. [...] warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr geod. [...] położnej przy ul. [...] i części działki nr geod. [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w Bielsku Podlaskim w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6 m – do nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] zabudowanej budynkiem przeznaczonym na przychodnię zdrowia.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski ustalił G. S. i A. M. warunki zabudowy części działek oznaczonych nr geod. [...] i [...] położonych przy ul. [...] i części działki nr geod. [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w Bielsku Podlaskim w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie wjazdu indywidualnego utwardzonego o szerokości 6 m – do nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym.
Pismem z dnia 28 marca 2007 r. J.K. S. złożył do Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski wniosek o wznowienie postępowań zakończonych ww. decyzjami Nr 26/2004 i Nr 27/2004 z dnia 23 marca 2004 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Białymstoku J.K. S. wyjaśnia, iż został pominięty jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. i wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] wszczętym na wniosek A. M. O okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się ok. 20 marca br. Ponadto w piśmie tym opowiada się za stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku J. K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.
W wyniku skargi J. K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uwzględniło skargę w całości uchyliło własne decyzje z dnia [...] lipca 2007 r. i [...] maja 2007 r. i umorzyło postępowanie w I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. SKO w Białymstoku przekazało wniosek J. K. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] maca 2004 r., które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 133/08 oddalił skargę J. K. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2008 r.
Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] oraz zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania J.K. S. uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] lutego 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski wznowił postępowanie dotyczące decyzji Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoimi decyzjami z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2008 r. uchyliło powyżej wskazaną decyzję Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] września 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] i decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2007 r. J.K. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołań J.K.
S. decyzjami: z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2009 r. oraz uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] kwietnia 2009 r. i orzekło o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...].
W dniu 1 czerwca 2009 r. J. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski w przedmiocie zaniechania czynności procesowych, do czego był zobowiązany po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 133/08.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 26/09 oddalił skargę J. K. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w jego ocenie organ I instancji nie pozostaje bezczynny w sprawie wszczętej żądaniem skarżącego z dnia 28 marca 2007 r. dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...], ponieważ w tym zakresie postępowanie zostało zakończone. Dodatkowo podniesiono, iż rozpoznanie złożonych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wniosków, aby Sąd nakazał organom ukaranie winnych przewlekania postępowania oraz nakazał zaniechania przewlekłości na przyszłość – nie mieści się w kognicji postępowania przed sądem administracyjnym. Tego rodzaju żądania pełnomocnik skarżącego mógłby wnosić w zwykłym postępowaniu skargowym.
Pismem z dnia 12 listopada 2009 r. J. K. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegający na naruszeniu art. 145 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i w zbiegu z art. 7 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło, do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wadliwego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a wskazano też na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na naruszeniu art. 149 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego dokonania czynności ustalenia winnych przewlekania postępowania oraz nakazania zaniechania przewlekłości na przyszłość.
Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku poprzez jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministacyjnego nie dostrzeżono. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy uznać za całkowicie bezpodstawny, gdyż z brzmienia art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia sądu tam wymienione mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a nie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, kiedy powinien mieć zastosowanie przepis art. 149 tej ustawy.
Należy zauważyć, iż w ww. ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi ustawodawca w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewidział różne możliwości rozstrzygnięcia tych spraw, określone w przepisach art. 145, 146, 147, 148, 149 i 150 p.p.s.a. Sąd nie może więc dowolnie z naruszeniem powyższych przepisów orzekać, co może wynikać ze sformułowania na wstępie przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 928/08, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 78; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10, niepubl.; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1226/10, niepubl.).
Drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazujący naruszenie art. 149 p.p.s.a., błędnie określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego, z uwagi na jego uzasadnienie i żądanie tam zawarte, nie może być uwzględniony, gdyż w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. całkowicie pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. I tu należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji przedstawionym w zaskarżonym wyroku, że wniosek skarżącego o dokonanie "czynności ustalenia winnych przewlekania postępowania oraz nakazania zaniechania przewlekłości na przyszłość", przekracza zakres kognicji sądów administracyjnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie miał kompetencji w powyższym zakresie.
W związku z okolicznościami podnoszonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (niemającymi jednak większego związku z zarzutami skargi kasacyjnej omówionymi powyżej) i poglądami pełnomocnika skarżącego wyrażonymi na rozprawie, należy zauważyć, że o bezczynności organu administracji publicznej w rozumieniu ustawowym, nie decyduje ilość wniesionych pism lecz ich treść, a w szczególności wnioski procesowe z nich wynikające. Nieistotnym więc jest, że w niniejszej sprawie skarżący złożył w organach dwa pisma (z dnia 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r.), skoro z obu pism można było wywnioskować, że skarżący wnosi o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Nr [...] i [...] Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r. ewentualnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Nr [...]. W skardze z dnia 1 czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący podnosił głównie bezczynność organów związaną z niezałatwieniem jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Bielska Podlaskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.
Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w oderwaniu od zarzutów zamieszczonych w jej petitum, pełnomocnik skarżącego podnosi, że właściwe organy nie rozpatrzyły wniosków skarżącego zawartych w jego pismach z dnia 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r. Powyższe stwierdzenia są całkowicie sprzeczne z tym, co pełnomocnik skarżącego powiedział na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w dniu 22 września 2009 r. cyt.: "z uwagi na wydanie już decyzji w sprawach pozostaje już jedynie żądanie, aby Sąd nakazał organom ustalenie winnych, którzy dopuścili się opieszałości w tych sprawach i aby organy te na przyszłość nie popełniały tego rodzaju opieszałości". Powyższa wypowiedź pełnomocnika skarżącego, obecnego na rozprawie, dawała Sądowi I instancji podstawę do pojęcia takiego rozstrzygnięcia, jak to zaskarżone. Wynikało bowiem z niej, że organy w dacie orzekania przed Sądem I instancji, nie pozostają już w bezczynności w żadnej sprawie.
Należy też mieć świadomość, że w przypadku skargi na bezczynność przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., ma z uwagi na specyfikę tych spraw, ograniczone zastosowanie i sąd administracyjny nie ma tak szerokich możliwości, jak w przypadku skargi na decyzję, czy postanowienie, kontrolować z urzędu działalności administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. w sprawach innych niż skargi na decyzje i postanowienia, powinien mieć odpowiednie zastosowanie, na co wskazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych. Siłą rzeczy bowiem w sprawach ze skargi na bezczynność organów, Sąd jest bardziej związany skargą, niż w sprawach skarg wnoszonych na decyzje, czy tez postanowienia organów administracji publicznej, a może wręcz skazany na to co zostanie zawarte w skardze.
W związku z powyższym nie można było w skardze kasacyjnej podnosić nowych okoliczności, które nie były zamieszczone w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż to z samej istoty sądownictwa administracyjnego wykracza poza granice danej sprawy (wyrok NSA z 20 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1237/10).
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu bowiem wnioski skarżącego z pisma z dnia 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r. zostały przez właściwe organy rozpatrzone (na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku), o czym świadczą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. (k. 322 i 324 akt administracyjnych). Natomiast w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzjami z dnia [...] listopada 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] i Nr [...] Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r., tyle można wywnioskować z analizy przesłanych akt. Jednak skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2009 r. nie sygnalizowała bezczynności organów w tych sprawach wobec czego tym bardziej nie może to być przedmiotem rozpatrzenia wniesionej skargi kasacyjnej.
Jak wynika z powyższych rozważań, skarga kasacyjna w zasadzie nie powinna wykraczać poza zakres rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, chyba że wojewódzki sąd administracyjny nie rozpoznał sprawy w granicach zaskarżenia z uwzględnieniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., czego w niniejszej sprawie Sąd kasacyjny nie dostrzegł.
W związku z pismami skarżącego z dnia 28 marca 2007 r. i 2 kwietnia 2007 r. wnioskującymi o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Nr [...] i Nr [...] Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] marca 2004 r., należy wyjaśnić, że nie można każdego z tych pism traktować jako odrębnego wniosku o wznowienie postępowań skoro dotyczyły tych samych decyzji i wskazywały na tę samą podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tym samym nie można mówić o bezczynności organów wynikającej z oddzielnego traktowania wniosków zawartych w tych pismach. Gdyż każde kolejne pismo o wznowienie postępowania wpływające od tej samej strony, w sprawie tych samych decyzji, i oparte na tych samych przesłankach wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie może być traktowane jako podanie o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 234 pkt 1 k.p.a.
Bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie może być rozumiana jako brak reakcji organu na każde pismo, które do niego wpływa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.