Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 820/12 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeglądania akt sprawy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, działając na podstawie art. 74 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił skarżącemu, zam. w Poznaniu przy ulicy [...] umożliwienia przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. [...] w P. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania, PINB wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do tego organu podaniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. o umożliwienie przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz, w razie potrzeby, wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. (obecnie t.j.
Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.)] stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej Inwestor). Dlatego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. PINB odmówił wnioskodawcy umożliwienia przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Na skutek zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 740/08.
Tym samym wyrokiem WSA określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Następnie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.akt IV SA/Po 69/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę inwestora na powołane wyżej postanowienie WWINB z dnia [...] listopada 2009r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2011r. sygn.akt II OSK 1585/10 oddalił skargę kasacyjną inwestora. W uzasadnieniu NSA wyraźnie stwierdził, że art.59 ust.7 pr.bud. nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w warunkach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego.
W ocenie NSA, w odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinien mieć przepis art.28 ust.2 pr.bud. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę PINB powinien był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez sądy administracyjne obu instancji. Sąd wskazał na art. 170 p.p.s.a podnosząc, że prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego polega na związaniu tym orzeczeniem podmiotów wskazanych w tym przepisie w tym m.in. organów państwowych. Związanie to polega na tym że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycialnym oznacza, że nie mogą one być już badane w późniejszym postępowaniu.
Należy wyraźnie zaznaczyć, że zarówno wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.akt IV SA/Po 69/10 jak i wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011r. sygn.akt II OSK 1585/10 nie zapadły w innych postępowaniach, jak ujął to PINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2010r., tylko w tym samym postępowaniu, w którym wydane zostały oba zaskarżone postanowienia z dnia [...] marca 2010r. i [...] maja 2012r.. ponownie rozpoznając sprawę zaprezentował stanowisko, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest wiążące dla rozstrzygnięć organów administracyjnych zapadłych w innych postępowaniach. Dlatego nie można traktować przywołanych przez WWINB wyroków sądów administracyjnych na równi z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W art. 59 ust. 7 pr.bud. ustawodawca ograniczył krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony jedynie do inwestora. Z pozwolenia na użytkowanie prawo nabywa jedynie inwestor.
Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] marca 2010 r. wniósł wnioskodawca. W uzasadnieniu podkreślił, że w związku z tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie zapadała na skutek samowoli budowlanej, zgłosił swój udział w postępowaniu, albowiem jako właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku jest bezpośrednio zainteresowany przebiegiem i wynikiem postępowania w niniejszej kwestii. Dodatkowo zwrócił się z wnioskiem o umożliwienie przejrzenia akt sprawy. Przedstawił także swoje merytoryczne stanowisko w sprawie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uznania go za stronę postępowania. Organ administracji publicznej, dokonując błędnej wykładni przepisów pr.bud., pozbawia osobę bezpośrednio zainteresowaną w sprawie jej podstawowych praw w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawo do otrzymywania wyczerpujących informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tym samym postępuje wbrew zasadom ogólnym postępowania administracyjnego o charakterze norm prawnych, wyrażonych w art. 9 kpa oraz art. 10 kpa.
Zaskarżonym postanowieniem WWINB utrzymał w mocy to postanowienie.
Skargę do WSA na postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. wniósł wnioskodawca, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając je w całości oraz zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
- 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonemu postanowienia, które to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) naruszenie art. 107 § 3 kpa przez wadliwe uzasadnienie decyzji, w szczególności z uwagi na niepodanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- 3) naruszenie 152 ppsa przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;
- 4) naruszenie art. 7 i 9 kpa przez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;
- 5) naruszenie art. 77 i 80 kpa przez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechani! w niniejszej sprawie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności ustalenia, czy po dacie wydania wyroku uchylającego pozwolenia na budowę Inwestor prowadził roboty budowlane;
- 6) naruszenie art. 28 kpa przez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym: naruszenie art. 59 ust. 7 pr.bud. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia WWINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniósł się merytorycznie do prowadzonego postępowania oraz wskazał, że okoliczność, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało na chwilę obecną zakończone, nie przesądza o braku potrzeby rozpoznania niniejszej skargi. Zauważyć bowiem trzeba, że w momencie, kiedy skarżący zostanie uznany za stronę tego postępowania, będzie mógł korzystać ze wszystkich przysługujących jej uprawnień, w szczególności złożyć wniosek o wznowienie postępowania oraz stwierdzenie decyzji udzielającej Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie za nieważną.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 1 kpa, prawo dostępu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów należy do uprawnień procesowych strony postępowania. Pozostaje ono przejawem zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu o której stanowi art. 10 §1 kpa, zasady prawdy obiektywnej dekodowanej z art. 7 kpa oraz zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, o której stanowi art. 8 kpa. Prawo dostępu do akt sprawy przyznane zostało stronie, która może je realizować osobiście, przez swojego przedstawiciela albo pełnomocnika. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ust. 7 pr.bud. jest wyłącznie inwestor. W rozpoznawanej sprawie skarżący trafnie zauważył, że organy obu instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na prostym zestawieniu art. 73 ust. 1 kpa z art. 59 ust. 7 pr.bud. nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wzajemnych zależności pomiędzy postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. odmówił skarżącemu możliwości przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów,, oraz wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 740/08.
Tym samym wyrokiem WSA określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Następnie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.akt IV SA/Po 69/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę inwestora na powołane wyżej postanowienie WWINB z dnia [...] listopada 2009r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2011r. sygn.akt II OSK 1585/10 oddalił skargę kasacyjną inwestora. W uzasadnieniu NSA wyraźnie stwierdził, że art.59 ust.7 pr.bud. nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w warunkach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego.
W ocenie NSA, w odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinien mieć przepis art.28 ust.2 pr.bud. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę PINB powinien był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez sądy administracyjne obu instancji. Sąd wskazał na art. 170 p.p.s.a podnosząc, że prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego polega na związaniu tym orzeczeniem podmiotów wskazanych w tym przepisie w tym m.in. organów państwowych. Związanie to polega na tym że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycialnym oznacza, że nie mogą one być już badane w późniejszym postępowaniu.
Należy wyraźnie zaznaczyć, że zarówno wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.akt IV SA/Po 69/10 jak i wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011r. sygn.akt II OSK 1585/10 nie zapadły w innych postępowaniach, jak ujął to PINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2010r., tylko w tym samym postępowaniu, w którym wydane zostały oba zaskarżone postanowienia z dnia [...] marca 2010r. i [...] maja 2012r.. Sąd podkreślił również, że dla umożliwienia skarżącemu dostępu do akt postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia wydanie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. o udzieleniu Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W obrocie prawnym począwszy od dnia [...] kwietnia 2009 r. nie ma bowiem w dalszym ciągu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Poza tym art. 73 ust. 1 kpa stanowi statuuje również prawo dostępu do akt sprawy również po zakończeniu prowadzonego postępowania..
Ponownie rozpoznając niniejsza sprawę organ I instancji powinien odwołać się do sposobu wykładni art. 73 ust. 1 kpa, art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 59 ust. 7 pr.bud. jaki został na potrzeby zaistniałego stanu faktycznego dokonany zarówno przez WWINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r., jak i w wyrokach WSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 69/10, jak i wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1585/10. Organ I instancji powinien mieć na uwadze, że jak wskazał WWINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r., postępowanie w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych wymaga zapewnienia czynnego udziału podmiotom mającym w nim interes prawny. Odmowa dostępu skarżącemu do akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] powinna zostać poprzedzona ustaleniami, czy doszło do samowoli budowlanej.
Z kolei w odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinien znajdować art. 28 ust. 2 pr.bud.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa w Poznaniu ul. [...], zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że jedyną przesłanką uzyskania statusu strony jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda się czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Wskazała na rozumienie tej przesłanki. Stwierdziła, że skarżącemu nie przysługują środki prawne pozwalające na wzruszenie wydanej decyzji w trybie art.156 § 1 k.p.a., albowiem decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak również zasada ta ma zastosowanie do wznowienia postępowania. W konkluzji stwierdziła, że skarżącemu nie przysługuje żadne publiczne prawo podmiotowe, które pozwalałby mu uzyskać status strony postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art.28 k.p.a. Jest to jedyny przepis jaki wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on bezprzedmiotowy albowiem przepis art.28 k.p.a. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odnosi się, ani nie powołuje art.28 k.p.a. Natomiast Sąd I uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wskazuje w uzasadnieniu wyroku, że w przedmiotowej sprawie organy winny zastosować art.28 ust.2 prawa budowlanego. Cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dotyczy art.28 ust.2 prawa budowlanego, a nie art.28 k.p.a. Stąd też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powoduje, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do kwestii prawidłowego zastosowania art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kontrolowane przez Sąd I instancji zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku wykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2011 r. II OSK 1585/10 i prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.akt IV SA/Po 69/10, jakie zapadły już w przedmiotowej sprawie.
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W rozpoznawanej sprawie tą kwestią prawną, która została już przesądzona w powołanych wyżej wyrokach jest, że w odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinien znajdować art.28 ust.2 prawa budowlanego.
W tej sytuacji należy przyjąć, że rola Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się de facto do oceny, czy organ rozpatrując ponownie sprawę, prawidłowo zrealizował zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2010 r., II OSK 1585/10 i w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.akt IV SA/Po 69/10. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy nie zrealizowały zaleceń zawartych w powołanych wyżej wyrokach jakie już zapadły w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.