Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 125/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 189/15, oddalił skargę Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, w związku z wnioskiem ww. Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] września 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. sp. z o.o. pozwolenia na budowę fabryki samochodów osobowych nowej generacji C. we W., obejmującej budowę hali karoserii, lakierni, hali montażu, łącznika wielofunkcyjnego, budynku bloku zasilania (hala centrali mediów) wraz ze zbiornikiem wody chłodzącej i wieżami chłodniczymi, estakady transportu technologicznego, budynku stacji materiałów eksploatacyjnych wraz z zestawem zbiorników magazynowych, budynku trafostacji, mostu osobowego pieszego wraz z uzupełniającą infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...]....,[...],[...],[...] obręb C., nr ew. [...],[...],[...],[...],.... [...],[...],[...],[...], obręb B., na ew. [...],[...],[...],[...],...., [...],[...],[...], obręb O., nr ew. [...],[...],[...],[...],....., [...],[...], obręb G. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na wynikające z art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), uprawnienie organizacji społecznej do zainicjowania postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby lub udziału w takim postępowaniu, które doznają ograniczenia w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę na mocy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane).

Dalej wskazano, że z racji wyjątku ustanowionego w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego udział organizacji społecznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest dozwolony, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). W takim przypadku należy stosować art. 44 tej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Organ uznał, że postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z żądaniem z art. 31 § 1 k.p.a. może występować organizacja ekologiczna wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ stwierdził, że o ile Stowarzyszenie E. należy uznać za organizację ekologiczną i dopuścić do udziału na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, to postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] września 2014 r. nie można uznać za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa ma wynikać z przepisu prawa materialnego. Brak takiej regulacji powoduje zaliczenie określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Organ dowodził, iż z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ przywołał zawarty w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku zamknięty katalog przypadków kiedy w sprawie pozwolenia na budowę niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uznał, że w związku z tym zamknięty jest katalog przypadków, w których postępowanie o pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Wobec nieprzeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pierwotnej i ponownej), braku wskazań organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach co do konieczności jej przeprowadzenia a także biorąc pod uwagę okoliczność, że inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie takiej oceny, a inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw organ stwierdził, że postępowanie zakończone decyzją Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] września 2014 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wobec czego tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Stowarzyszenie E. z siedzibą w P. wniosło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez stwierdzenie braku legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne przyjęcie, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Przedstawiono okoliczności świadczące o tym, że postępowanie to, wbrew ocenie organu, wymagało udziału społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 189/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Za bezsporne Sąd uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. precyzując w związku z wezwaniem organu złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wskazało, że wniosek należy traktować, jako złożony przez podmiot na prawach strony stosownie do postanowień art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Zdaniem Sądu, w związku z tak sprecyzowanym wnioskiem Stowarzyszenia organ prawidłowo odmówił wszczęcia z urzędu postępowania trafnie podnosząc, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd zauważył, że wprawdzie skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną o czym świadczą cele działania ujęte w § 5 ust 1 statutu, to jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] września 2014r nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Sąd wskazał, że z art. 88 ust 1 i art. 90 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, iż w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Mianowicie zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 2 i art. 88 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się, jeżeli konieczność jej przeprowadzenia została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek inwestora złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a ponadto, jeżeli inwestycja dotyczy budowy instalacji do spalania paliw.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca dlatego nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd podkreślił, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył, że skarżące Stowarzyszenie zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] września 2014 r., jak i w skardze nie podnosiło zarzutu, aby we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Starosty Wrzesińskiego nr [...] z dnia [...] września 2014 r., o pozwoleniu na budowę wynikało, że organ wykonał obowiązek wynikający z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej. Starosta Wrzesiński stwierdził mianowicie, że projekt spełnia warunki określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r., znak: [...].

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który ewentualnie umożliwiłby uznanie skarżącego Stowarzyszenia za podmiot na prawach strony, uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze, które swoim wnioskiem chciałoby zainicjować skarżące Stowarzyszenie nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialno-prawnych samej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym organ nadzorczy rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie dopuszcza nowych dowodów w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011r, sygn. akt. II OSK 908/10 wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 roku, znak [...] w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej jako Prawo budowlane) w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie braku legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o błędne przyjęcie, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, podczas gdy:
2. a. skarżąca, jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie postępowanie prowadzone jest przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym,
3. b. inwestycja objęta postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę została już zakwalifikowana w ramach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 roku o środowiskowych uwarunkowaniach, jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko,
4. c. obecnie w orzecznictwie na gruncie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie dotyczące przedsięwzięcia, w ramach którego dokonano oceny oddziaływania na środowisko, co nie wyłącza takiej kwalifikacji także i w stosunku do etapu postępowania, na którym nie dokonano czynności bezpośrednio dotyczących oceny oddziaływania na środowisko,
5. d. na inwestora - wnioskodawcę nałożono obowiązek wykonania oceny porealizacyjnej, co jednoznacznie wskazuje, że w odniesieniu do planowanej inwestycji kwestie środowiskowe winny podlegać stałej kontroli, podczas całego procesu inwestycyjnego, a zatem i na etapie wydania pozwolenia na budowę, w tym z udziałem organizacji ekologicznych, w szczególności w sytuacji, gdy brak ich udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wynikał z okoliczności od niej niezależnych oraz niezawinionych,
6. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz 107 k.p.a. poprzez niezbadanie czy skarżąca ma legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzona jest kwestia, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wystąpiło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca posiadała legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Legitymacja ta w sprawie, w której przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko a nadto inwestor - wnioskodawca został zobowiązany do dokonania porealizacyjnej oceny środowiskowej przedsięwzięcia, jednoznaczne wynika z obowiązujących przepisów, w tym w szczególności z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zwrócono uwagę, że skarżąca, jako organizacja ekologiczna brała aktywny udział w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżyła decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a postępowanie obecnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę opiera na tym, że jako organizacja ekologiczna miała uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu, w ramach którego decyzja ta była wydawana.

Stowarzyszenie uważa, że odrębność procesowa postępowania zwyczajnego i nadzwyczajnego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie wyklucza zastosowania art. 28 ust. 2 3 i 4 Prawa budowlanego jako podstawy do określenia kręgu stron.

Skarżące stowarzyszenie dowodzi, że dla określenia stron postępowania w niniejszej sprawie należy zastosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Ustawodawca przesądził zatem, że organizacja ekologiczna ma prawo uczestniczenia w sprawie pozwolenia na budowę, w tym także na etapie kontroli tej decyzji, nawet w przypadku, gdy nie uczestniczyła w merytorycznym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Dalej skarżąca wywodzi, że w przedmiotowej sprawie wyspecjalizowane organy środowiskowe przesądziły już, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym zawsze (także potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, wskazując, że stanowi jednocześnie przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Nadto, w stosunku do inwestycji nałożono obowiązek dokonywania oceny porealizacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie uważa, iż prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem w toku przeprowadzonego postępowania środowiskowego przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane, jako mogące zawsze (potencjalnie) oddziaływać na środowisko.

Odesłanie zawarte w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego oraz postanowienia art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku posługują się ogólnym pojęciem postępowania wymagającego udziału w nim społeczeństwa, w szczególności nie zawierają ograniczenia, by odnosiło się jedynie do postępowania (jego etapu) w ramach którego dokonywane są czynności bezpośrednio zmierzające do oceny oddziaływania na środowisko.

Skarżąca wskazuje, że choć w ramach procesu inwestycyjno - budowlanego można wyróżnić poszczególne etapy (np. uzyskanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wreszcie uzyskanie pozwolenia na budowę), to są one współzależne a całe postępowanie stanowi zorganizowaną całość. I tak przykładowo przyjęcie na gruncie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, że dana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze (potencjalnie) oddziaływać na środowisko, choć dokonywane jest na etapie tzw. postępowania środowiskowego, zachowuje aktualność w całym postępowaniu, a więc także na etapie udzielania pozwolenia na budowę, w konsekwencji jeśli zatem w stosunku do danego przedsięwzięcia jest dokonywana ocena oddziaływania na środowisko, w tym w szczególności w sytuacji, w której nałożono obowiązek dokonywania oceny porealizacyjnej, to całe postępowanie winno być kwalifikowane, jako wymagające udziału społeczeństwa. Powyższego wymaga potrzeba ochrony środowiska, która powinna być dokonywana na każdym etapie realizacji inwestycji.

Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 roku, zgodnie z którym stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną może wziąć udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, gdy sprawa dotyczy inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko i jako taka wymaga udziału społeczeństwa (art. 29 i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku).

Okoliczność, iż Starosta Wrzesiński, nie przeprowadził bezpośrednich czynności w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, nie wpływa na ww. kwalifikację. Planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja w znaczący sposób będzie oddziaływać na środowisko. Kwestie środowiskowe powinny być badane i kontrolowane z udziałem organizacji ekologicznych w toku całego procesu inwestycyjnego, w tym także na etapie pozwolenia na budowę.

Skarżąca zauważa, że realizacja planowanej inwestycji, w tym w szczególności na etapie oceny oddziaływania na środowisko oraz pozwolenia na budowę wzbudza liczne kontrowersje nie tylko wśród społeczności lokalnej (artykuł "Wóz Piechocińskiego" w gazecie UWAŻAM RZE (Nr 11 157/2014), w aktach sprawy). Dla zapewnienia jasności oraz przejrzystości prowadzonych postępowań administracyjnych koniecznym jest zapewnienie organizacjom ekologicznym, w tym skarżącej, możliwości uczestniczenia w procesie inwestycyjnym na każdym jego etapie, w tym także na etapie pozwolenia na budowę oraz jego weryfikacji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza przepisy prawa materialnego - tj. art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Została wydana w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonowała ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji - decyzji środowiskowej rygor natychmiastowej wykonalności nie może być nadany a ostateczna decyzja środowiskowa musi mieć obligatoryjnie charakter uprzedni względem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podstawą wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nieważnościowego był art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Tymczasem przepis ten nie może być podstawą żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez organizację ekologiczną tak postępowania zwyczajnego jak i nadzwyczajnego.

W ww. przepisie zawarte zostały ściśle określone uprawnienia przysługujące organizacjom ekologicznym. Uprawnienia te to:

1. a. uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1),
2. b. prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1),
3. c. prawo wniesienia odwołania także w przypadku, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji (art. 44 ust. 1),
4. d. uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu odwoławczym (art. 44 ust. 1).

Wszystkie wymienione wyżej uprawnienia organizacji ekologicznych związane są z już wszczętym postępowaniem administracyjnym. Wśród tych uprawnień nie ma natomiast uprawnienia do żądania wszczęcia takiego postępowania.

Także uprawnienie wynikające z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. jakim jest prawo wniesienia przez organizację ekologiczną skargi do sądu administracyjnego, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa odnosi się do postępowania administracyjnego, które zostało już wszczęte.

Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o art. 44 ust. 1 i 3 nie mogło tym samym być uwzględnione. To, czy inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę jest czy też nie jest inwestycją wymagającą udziału społeczeństwa nie ma w tej sytuacji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz 107 k.p.a. poprzez niezbadanie czy skarżąca ma legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie nie mogło zainicjować postępowania nieważnościowego, gdyż jak to zostało już wcześniej wskazane zainicjowanie takiego postępowania na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie jest możliwe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.