Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 72/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność (2 zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w L. uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...], nr [...] w sprawie zasad wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Gminę P. i orzekł, że uchwała nie podlega wykonaniu w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w P. w (2 ustaliła zasady zbywania akcji lub udziałów w spółkach prawa handlowego stanowiąc, iż: 1) Burmistrz P. zbywa udziały lub akcje w spółkach prawa handlowego będące własnością Gminy P. po przedstawieniu Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej w P. uzasadnienia celowości zamierzenia, 2) zbycie odbywa się w trybie negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, potwierdzonych protokołem, 3) tryb określony w ust. 2 znajduje zastosowanie, o ile nie stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz umową lub statutem spółki.
W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w L. wniósł o stwierdzenie nieważności (2 uchwały z powodu rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zdaniem Prokuratora, Rada uchwalając taki zapis uczyniła swoje zasady mniej ważnymi od zasad uchwalanych przez spółki, cedując niejako swoje kompetencje na spółki, które w umowach czy statutach mogą określać zasady, które z kolei mogą pozostawać w sprzeczności z zasadami uchwalonymi przez Radę Miejską. Uchwała narusza także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepis ten uprawnia organ wykonawczy Rady do gospodarowania mieniem komunalnym, nie daje jednak podstaw do faktycznego przejmowania kompetencji, które na zasadzie wyłączności zostały zastrzeżone do organu stanowiącego gminy.
Ponadto zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przepis ten nakazuje zatem aby wszelkie działania organów publicznych były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. podniosła, że uzasadnienie zarzutów skargi odnosi się jedynie do treści ust. 3 zaskarżonego (2 uchwały, wobec czego niezrozumiałym jest zaskarżenie całego paragrafu.
Uwzględniając skargę Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała, jako dotycząca zarządu mieniem gminnym i podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, winna być oceniana jako akt prawa miejscowego, regulujący zasady wnoszenia i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Gminę P.. Zdaniem Sądu uchwała wprowadzając zapis, iż tryb określony w (2 ust. 2 znajduje zastosowanie, o ile nie stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami oraz umową lub statutem spółki, została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzeczności z umową oraz statutem spółki. Rada wprowadziła bowiem w przedmiocie zbycia udziałów i akcji pierwszeństwo zasad ze statutu lub umowy spółki przed przepisami uchwały. Tymczasem zbycie udziałów czy akcji powinno następować zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, a więc także z aktami prawa miejscowego wprowadzającymi zasady postępowania obowiązujące organy gminy w zakresie rozporządzania mieniem.
Ponadto Sąd zauważył, że rada gminy jest uprawniona do ustalania norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy wykonując uchwałę, bez możliwości cedowania, chociażby części swoich uprawnień na wójta (burmistrza). Gospodarowanie mieniem komunalnym przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza bowiem, aby organ ten miał kompetencję do określania zasad zbywania udziałów i akcji, skoro kompetencję tę ustawodawca zastrzegł do wyłącznej kompetencji rady gminy. Rola organu wykonawczego sprowadza się zatem do wykonania uchwały, bez możliwości ustalania jakichkolwiek zasad dotyczących zbywania udziałów i akcji, czy oceniania ważności tychże zasad w sprawie pomiędzy zasadami ustanowionymi przez Radę a zasadami ujętymi w umowach czy statutach spółek. Wprowadzony przez Radę Miejską zapis § 2 ust. 3 uchwały narusza podział kompetencyjny między organami gminy, co wskazuje, że Rada przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzając nieważność przepisu § 2 zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że tylko stwierdzenie nieważności tego przepisu w całości wywierać będzie pożądany skutek.
W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od tego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rada gminy ustanawiając zasady, o których mowa w powołanym przepisie nie może uzależnić trybu zbycia udziałów lub akcji od postanowień umów lub statutów spółek handlowych, a także na przyjęciu, iż przedstawienie Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej w P. uzasadnienia celowości zamierzenia zbycia udziałów lub akcji przez Burmistrza P. nie reguluje zasad zbywania udziałów lub akcji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Rada Miejska w P. ustanawiając zasady wskazane w § 2 zaskarżonej uchwały korzystała z samodzielności wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do wykonywania kompetencji przewidzianych prawem, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym. Rada nie wyzbyła się swoich kompetencji, określając zasady zbycia udziałów lub akcji w sposób wskazany w § 2 ust. 3 zaskarżone uchwały, lecz uwzględniła różnorodność potencjalnych stanów faktycznych mogących wystąpić przy zbyciu udziałów lub akcji. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. W myśl przepisu art.18 ust. 2 pkt 9 lit.g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Z kolei w myśl art.30 ust.1 i ust.2 pkt 3 pow. ustawy wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy, określone przez przepisy prawa a do tych zadań należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zawężająca wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji,polegająca na przyjęciu iż rada gminy ustanawiając wskazane zasady,nie może uzależnić trybu zbycia udziałów i akcji od postanowień umów lub statutów spółek handlowych a także na przyjęciu, że przedstawienie Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej w P. uzasadnienia celowości zamierzenia zbycia udziałów i akcji przez Burmistrza nie reguluje zasad zbywania udziałów lub akcji, musi być uznana za błędną.
Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. musi być uznana za akt prawa miejscowego. Określone w niej zasady muszą zachowywać generalny charakter. Taki generalny charakter ma zawarty w uchwale wymóg przedstawiania przez Burmistrza Komisji Budżetu i Finansów uzasadnienia celowości zamierzenia zbycia udziałów lub akcji, nie oznacza on naruszenia kompetencji organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym. Zarządzanie mieniem, wykraczające poza zakres zwykłego zarządu, w tym określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji,należy do rady na zasadzie wyłączności. Taką zasadą jest wskazany wymóg przedstawiania właściwej komisji uzasadnienia celowości zamierzenia zbycia udziałów i akcji i wprowadzenie go nie narusza powołanych wcześniej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Ma rację skarżąca wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej iż wskazany wymóg nie ogranicza samodzielności burmistrza – nie został powiązany z wymogiem uzyskania zgody komisji Nie może być także uznane za naruszające prawo postanowienie § 2 ust. 2, zgodnie z którym zbycie odbywa się w trybie negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, potwierdzonych protokołem.
Nie narusza prawa także ust. 3 § 2 stanowiący, iż tryb określony w ust. 2 znajduje zastosowanie, o ile nie stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz umową lub statutem spółki. Taka regulacja nie może być uznana za regulację naruszającą prawo poprzez uczynienie zasad określonych w uchwale mniej ważnymi od postanowień umów lub statutów spółki.Rada gminy ma uprawnienie nie tylko do uchwalania zasad zbywania udziałów i akcji. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 f ustawy o samorządzie gminnym rada określa też zasady tworzenia i przystępowania do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich. Odwołując się do umów spółek, zawartych zgodnie z zasadami przez nią ustalonymi, oraz ich statutów, rada nie narusza zatem prawa i nie czyni tych aktów "wyższymi". Prawo, w tym także akty prawa miejscowego, musi być spójne i niesprzeczne. Tworząc w myśl ustalonych przez siebie zasad spółkę lub przystępując do niej, podpisując związaną z tym umowę, uczestnicząc w tworzeniu jej statutu na zasadach określonych kodeksem handlowym, rada nie może, określając następnie zasady zbywania udziałów lub akcji pomijać, ignorować, naruszać postanowienia zawartych umów.
Odwołując się do zawartych umów spółek i ich statutów i to odwołanie traktując jako zasadę rada nie narusza prawa. Nie można zatem takiej regulacji jak w § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. uznać za regulację dającą pierwszeństwo postanowieniom umów spółek i ich statutów przed zasadami uchwalonymi przez radę. Wykładnia postanowień zaskarżonej uchwały musi uwzględniać całokształt regulacji prawnej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.