Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 2233/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w S.-N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że Spółka Z. T. S.A. (zwana dalej "Spółką") zwróciła się do Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o wydanie zezwolenia na udział w systemie handlu uprawnieniami do emisji do powietrza dwutlenku węgla. Marszałek przekazał projekt decyzji w tej sprawie do zaopiniowania Krajowemu Administratorowi Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (dalej też, jako Krajowy Administrator). Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. Krajowy Administrator negatywnie zaopiniował przyznanie Spółce uprawnień do emisji do powietrza dwutlenku węgla. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Krajowemu Administratorowi do ponownego rozpatrzenia.
Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. ponownie negatywnie zaopiniował przyznanie Spółce uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2008 – 2012. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. IV SA/Wa 948/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd stwierdził, że Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nie można uznać za organ administracji. Instytut Ochrony Środowiska, zarządzający tym Instytutem Dyrektor oraz Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami nie posiadają uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Wobec faktu, że Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, wydawanej przez niego opinii, o której mowa w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie można uznać za opinię organu administracji.
Tym samym nie może mieć zastosowania do tej opinii art. 106 § 1 i § 5 kpa., który wyraźnie odnosi się do opinii wydawanej przez organ administracji. Nie było też podstaw do zastosowania art. 106 § 5 kpa. i rozpoznawania przez Ministra Środowiska zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora. Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że opinię Krajowego Administratora traktować należy jak stanowisko biegłego (art. 84 kpa).
W dniu 3 września 2012 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009r. Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności.
Spółka Z. T. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2013r. zarzucając naruszenie: art. 106 § 1 i § 5 kpa. poprzez rozpoznanie zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora (obecnie Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami); art. 134 kpa. i art. 138 § 2 kpa. poprzez rozpoznanie zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora i wadliwe jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Krajowemu Administratorowi, zamiast stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; art. 156 § 1 pkt 2 kpa. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie Sąd jest związany stanowiskiem sformułowanym w wyroku z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. IV SA/Wa 948/11. Tym wyrokiem Sąd uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011r., jako wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora z dnia [...] grudnia 2010 r.
W konsekwencji w obrocie prawnym znajduje się jedna opinia Krajowego Administratora, która nie jest aktem wydanym przez organ administracji. Ma charakter stanowiska biegłego, o które wystąpił organ prowadzący postępowanie główne zgodnie z przepisami powołanej wyżej nieobowiązującej już ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. mogłoby wywołać uzasadnione wątpliwości, który z aktów wydanych przez Krajowego Administratora powinien był być brany pod uwagę w postępowaniu w sprawie przyznania uprawnień do emisji dwutlenku węgla.
Dalej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia stosownie do art. 135 Ppsa oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
W sprawie IV SA/Wa 948/11 Sąd podjął się już oceny postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska w sprawie opinii Krajowego Administratora i nie uznał za celowe eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Ministra Środowiska z dnia 27 listopada 2009 r.
W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- – art. 134 p.psa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że dyspozycja tego przepisu oznacza, iż "Sąd podjął się już oceny postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska w sprawie opinii Krajowego Administratora i nie uznał za celowe eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Ministra Środowiska z dnia 27 listopada 2009 r., w sytuacji gdy analiza ww. przepisu w oparciu o poglądy doktryny oraz orzecznictwo, m.in. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 12/96 prowadzi do wniosku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania sądu granicami skargi, tym niemniej nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność. Postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. nie było nigdy wcześniej przedmiotem zaskarżenia;
- – art. 153 Ppsa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że dyspozycja tego przepisu oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd jest związany stanowiskiem sformułowanym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2011 r., w sytuacji gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że postanowienie z dna 27 listopada 2009 r. w ogóle nie było przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że w skardze na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011r. nie wnosiła o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby postanowienie to było przedmiotem badania przez WSA w Warszawie w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. Sąd ten nigdzie nie wypowiedział się co do celowości eliminacji z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. Postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009r. nigdy nie było przedmiotem zaskarżenia, jak również przedmiotem badania przez WSA w Warszawie. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2011r. odnosił się do innego postanowienia Ministra Środowiska wydanego w dniu [...] kwietnia 2011r. dotyczącego postanowienia Krajowego Administratora z dnia [...] grudnia 2010r. tj. dotyczącego sytuacji analogicznej do sytuacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ale nie tej samej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że zaskarżony wyrok nie narusza art.134 p.p.s.a. ani art. 153 p.p.s.a. Stwierdził, że kwestia opinii Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami została gruntownie przebadana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 948/11 i brak jest uzasadnienia, by "wątek ten był ponownie poddany ocenie Sądu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna T. S.A. z siedzibą w S.-N. (Spółka) nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009r.
Dla rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podanie chronologii zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.
1. Kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami (Krajowy Administrator) z dnia [...] marca 2009r. o negatywnym zaopiniowaniu przyznania skarżącej Spółce uprawnień do emisji dwutlenku węgla do powietrza. W wyniku tego rozstrzygnięcia Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami ponownie rozpoznał sprawę i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. również negatywnie zaopiniował przyznanie Spółce uprawnień do emisji dwutlenku węgla z krajowej rezerwy na lata 2008-2012. Minister Środowiska powyższe postanowienie utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 948/11 uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011r. wskazując, że Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami nie jest organem administracji i nie posiada uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych. Wydanej przez niego opinii, o której mowa w art.36 ust.2 pkt 1, obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ustawy z dnia 22 grudnia 2004r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U.nr 281,poz.2748 ze zm.) nie można uznać za opinię organu administracji, wobec czego nie ma do niej zastosowania art. 106 § 1 i § 5 kpa. i w związku z tym nie było podstaw do zastosowania art.106 § 5 kpa. i rozpoznania przez Ministra Środowiska zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora. Sąd wskazał w tym wyroku, że opinię Krajowego Administratora należało traktować jako opinię biegłego(art.84 kpa.). W ocenie Sądu ustalenie, że Krajowy Administrator nie jest organem administracji samo w sobie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2011r.
W takich okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Spółki na będące przedmiotem niniejszej sprawy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013r. wskazał powołując się na treść art.153 p.p.s.a., że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu w sprawie IV SA/Wa 948/11, zatem w obrocie prawnym znajduje się jedna opinia Krajowego Administratora, która nie jest wydana przez organ administracyjny. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 134§ 1 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. i podniósł, że w sprawie IV SA/Wa 948/11 Sąd podjął się już oceny postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska w sprawie opinii Krajowego Administratora i nie uznał za celowe eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów skargi uznał za niecelowe, ponieważ zmierzały one do podważenia stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Sądu z dnia 23 sierpnia 2011r.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, nie może wkraczać w nową sprawę. Jednocześnie sąd nie będąc związany zarzutami i podaną podstawą prawną ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony, w tym także ma obowiązek badać czy w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności o jakich mowa w art. 156 kpa.(art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a.).
Tak jak to wskazuje w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka, postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009r., nigdy nie było przedmiotem odrębnego zaskarżenia do WSA w Warszawie, ale nie można się zgodzić z dalszym stwierdzeniem, że nie było też przedmiotem badania przez Sąd w sprawie IV SA/ Wa 948/11.
Stwierdzić należy, co wynika z opisanej wyżej chronologii podejmowanych rozstrzygnięć, że między postanowieniem Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2011r. kontrolowanym przez Sąd w sprawie IV SA/ Wa 948/11, a postanowieniem z dnia 27 listopada 2009r., którego nieważność zarzuca skarżąca Spółka, zachodzi bezpośredni i konieczny związek przyczynowy, jako że treść wcześniejszych postanowień stanowi jeden z warunków wydania nowego postanowienia. Zostały one zatem wydane w granicach tej samej sprawy administracyjnej - dotyczą tego samego przedmiotu i tych samych stron. Skarżąca Spółka nie zauważa, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.
Chodzi tu o tzw. głębokość orzekania określoną przez art. 135 p.p.s.a. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Sąd z urzędu ma obowiązek w każdej sprawie rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art.135 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że skoro Sąd w sprawie IV SA/ Wa 948/11 uchylił tylko postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011r., to mając na względzie uprawnienia i obowiązek sądu wynikające z art. 134 p.p.s.a. oraz z art. 135 p.p.s.a. pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia kasacyjnego Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009r. wydanego w granicach niniejszej sprawy świadczy o tym, że Sąd po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia nie znalazł podstaw, aby do końcowego załatwienia sprawy dotyczącej opinii Krajowego Administratora niezbędne było także uchylenie, czy też stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009r. - choć jeśli byłoby to niezbędne do załatwienia sprawy, miał taki obowiązek.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uznał, że brak jest podstaw do ponownego badania postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009r.
Uwzględniając powyższe, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § p.p.s.a. oraz art.153 p.p.s.a. uznać należało za nieuzasadnione, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.