Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Bielawy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił Spółce ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. Zakład termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz wytwarzania energii elektrycznej z zewnętrznymi zbiornikami oleju opałowego i odpadów płynnych, doziemnymi instalacjami przesyłu paliw, studnią głębinową i stacją uzdatniania wody, doziemną instalacją wody, agregatem prądotwórczym, prosumencką stacją trafo, doziemnymi instalacjami energii elektrycznej i oświetlenia terenu wraz z monitoringiem, przyłączem tymczasowym i docelowym energii elektrycznej, wagą najazdową, zewnętrzną chłodnią wentylatorową i zewnętrznymi centralami wentylacyjnymi, zbiornikiem retencyjnym wód opadowych z rowem dla awaryjnego odprowadzenia wód opadowych, kanalizacją deszczową "czystą" i "brudną" z separatorem węglowodorów i przepompownią, kanalizacją sanitarną z podziemnym zbiornikiem ścieków bytowych, kanalizacją technologiczną z podziemnym zbiornikiem ścieków technologicznych, kanalizacją wód popłucznych z podziemnym zbiornikiem wód popłucznych, terenową myjnią samochodów i kontenerów, magazynami odpadów podprocesowych, śmietnikiem na odpady bytowe, zjazdem docelowym i tymczasową drogą dojazdową, wewnętrznymi drogami i placami ruchu pieszego i jezdnego, stanowiskami postojowymi samochodów osobowych i placami utwardzonymi, ogrodzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi wraz z ukształtowaniem terenu i zieleni urządzonej.
Przedsięwzięcia miało zostać zrealizowane w miejscowości [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).
W ocenie organu lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy w Bielawach z 26 marca 2002 r. nr XLI/153/2002 w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 97, poz. 1687).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że teren przedsięwzięcia objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Gminy w Bielawach z 26 marca 2002 r. nr XLI/153/2002. Większa część działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19.35.NU,PU. Uchwała z 26 marca 2002 r. w § 10 przewiduje dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU jako przeznaczenie terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne a także magazyny i składy. Kształtując zasady i warunki zagospodarowania uchwała ta przewiduje w szczególności, że dopuszczalna jest na tym terenie realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów.
Norma z § 2 ust. 2 pkt 11 uchwały stanowi o funkcji "składowisko odpadów" oznaczonej symbolem "NU", gdzie wskazuje się, że obejmuje również obiekty budowlane służące do odbioru i utylizacji odpadów wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami technicznymi i gospodarczymi. Natomiast z § 10 uchwały dla symbolu 19.35.NU,PU wynika m.in. że dopuszczalna jest realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów. Planowane przedsięwzięcie obejmuje zakład termicznego przekształcania odpadów, czyli spalarnię odpadów.
Sąd I instancji powołał się na definicję spalarni odpadów z art. 3 pkt 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Ponadto wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składowisko odpadów to m.in. obiekty budowlane służące do odbioru i utylizacji odpadów. W ocenie Sądu I instancji, konieczne jest zatem ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie to obiekt służący przede wszystkim do utylizacji odpadów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia "utylizacji odpadów", a jedynie w § 2 ust. 1 odsyła do rozumienia niezdefiniowanych w planie pojęć w rozumieniu ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak w przepisach obowiązującego prawa nie ma definicji pojęcia "utylizacja odpadów", dlatego niezbędne jest sięgnięcie do wykładni językowej. Utylizacja to zniszczenie, zatem jednym ze sposobów utylizacji może być spalanie odpadów w spalarni.
Sąd I instancji zauważył jednak, że § 2 ust. 2 pkt 11 uchwały posługuje się pojęciem "utylizacji", a przepis § 10 pojęciem "recykling". Pojęcia te nie są tożsame. Utylizacja to zniszczenie, a recykling to – zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach – odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk.
Zdaniem Sądu I instancji, wynika z tego, że uwzględniając § 10 planu dla jednostki 19.35.NU,PU, zgodnie z którymi dopuszczalna jest realizacja tylko obiektów związanych z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów, realizacja przedsięwzięcia nie jest dopuszczalna, bowiem spalarnia śmieci nie jest formą recyklingu. Przepis § 10 uchwały, jako przepis o charakterze szczegółowym, reguluje przeznaczenie działki.
Sąd I instancji wskazał, że powyższe rozważania mogą świadczyć o niekonsekwencji terminologicznej przyjętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale zagadnienie oceny legalności planu miejscowego wykracza poza przedmiot tego postępowania.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać równorzędności funkcji składowiska odpadów i funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Bielany dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU "przeznaczenie terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy", ale w zasadach zagospodarowania terenu dla tego symbolu wskazano, że "dopuszczalna jest realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów" (§ 10 tiret drugi dla symbolu 19.35.NU,PU). Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić organom błędnej interpretacji pojęcia "obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów".
Sąd I instancji odniósł się do definicji z § 2 pkt 8 uchwały i stwierdził, że na tej podstawie nie można uznać, że planowane w sprawie przedsięwzięcie stanowi obiekt o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów. Spalarnia odpadów nie może być uznana za budynek o funkcji produkcyjnej, a tylko taki jest dopuszczony do realizacji na terenie oznaczonym symbolem "PU".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów.
Po pierwsze, błędną wykładnię § 10 w związku z § 2 ust. 2 pkt 8 i 11 uchwały w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy. Polegała to na błędnej interpretacji pojęcia składowiska odpadów, braku uznania dla analizowanego obszaru równorzędności funkcji składowiska odpadów oraz funkcji produkcji i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy, a także uznaniu, że zawężenie dotyczące realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów przez ich powiązanie z obsługą składowania lub recyklingu odpadów odnosi się również do funkcji składowiska odpadów.
Ponadto polegało to na błędnej interpretacji pojęcia obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, jak i uznaniu, że obowiązek obsługi składowiska odpadów lub recyklingu odpadów w przypadku obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów oznacza, że składowisko odpadów lub recykling mają również znajdować się, na terenie analizowanej nieruchomości, na której znajdować będą się również ww. obiekty.
Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), pomimo że przedsięwzięcie jest zgodne z funkcją działki nr ewid. [...] znajdującą się w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, a tym samym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadniał uchylenie decyzji I instancji.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na kontrolę kasacyjną orzeczenia, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów skargi opisanych "w pkt 1 ppkt iv)–v) (str. 2 skargi z dnia 18 sierpnia 2016 r.)".
Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] lipca 2016 r. Ewentualnie Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, ustalonych według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię przez Sąd I instancji § 10 w związku z § 2 ust. 2 pkt 8 i pkt 11 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Bielawy z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielawy. Nie nastąpiła bowiem błędna wykładnia pojęcia składowiska odpadów, jak i brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska dla analizowanego obszaru o równorzędności funkcji składowiska odpadów oraz funkcji produkcji i usługi produkcyjne, a także magazyny i składy przyjętej w powyższym planie miejscowym dla działki nr ewid. [...] w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, z funkcją planowanego zakładu termicznego przekształcania odpadów.
Natomiast zawężenie dotyczące realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych magazynów i składów z powodu ich powiązania z obsługą składowania lub recyklingu odpadów odnosi się także do funkcji składowiska odpadów. Dlatego też prawidłowa jest również wykładnia powyższych ustaleń planu miejscowego dotycząca w tym zakresie pojęcia obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych, jak i magazynów i składów. Oznacza to, że obowiązek obsługi składowiska odpadów lub recyklingu odpadów w odniesieniu do obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych jak i magazynów i składów powoduje, że składowisko odpadów czy też ich recykling mogą być także zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości, na której znajdować będą się również powyższe obiekty budowlane. Wynika to z § 10 planu miejscowego, który stanowi, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem 19.35.NU,PU dopuszcza się realizację składowiska odpadów oraz produkcję i usługi produkcyjne lecz tylko jeżeli będą związane z obsługą składowiska lub też recyklingiem odpadów.
Z kolei § 2 ust. 2 pkt 11 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Bielawy wprowadza funkcję "składowisko odpadów", która jest oznaczona symbolem "NU". Są to istniejące lub projektowane obiekty budowlane, które służą do odbioru, jak i utylizacji odpadów razem z koniecznymi do ich działalności pomieszczeniami technicznymi i gospodarczymi. Natomiast planowane przedsięwzięcie jest to zakład termicznego przekształcania odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 26 i 29 ustawy o odpadach. Z kolei § 2 ust. 1 cyt. uchwały Rady Gminy Bielawy odsyła do rozumienia pojęć niezdefiniowanych w planie miejscowym czyli właśnie np. "utylizacja odpadów" do ogólnie obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Jednak brak jest definicji legalnej pojęcia "utylizacja odpadów", jako jednego ze sposobów ich zniszczenia nawet w przepisach ustawy o odpadach.
Ponadto nie jest to pojęcie tożsame z ustawowym pojęciem recykling w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach. Jest to bowiem odzysk, w którego ramach tego rodzaju odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu, czy też innych celach. Oznacza to, że zachodzi proces ponownego przetwarzania materiału organicznego, czyli tzw. recykling organiczny, lecz nie dotyczy to odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mogą być także wykorzystane jako paliwa albo w celu wypełniania wyrobisk. Dlatego też na terenie działki nr ewid. [...] oznaczonej symbolem 19.35.NU,PU nie jest dopuszczalna realizacja przedmiotowego zakładu termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz wytwarzanie energii elektrycznej. Nie jest to bowiem, co nie budzi żadnej wątpliwości, obiekt związany z obsługa składowiska odpadów lub też recyklingiem odpadów (§ 10 tiret drugi).
Wynika to także jednoznacznie z zasad zagospodarowania danego terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU w świetle § 2 pkt 8 cyt. uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bielawy. Planowane przedsięwzięcie nie realizuje bowiem także funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o którym stanowią powyższe ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem "PU". Dlatego też należy podkreślić, że ustalenia planu miejscowego dla danej działki nr ewid. [...] w obrębie 19 Piaski Bankowe oznaczonej symbolem 19.35.NU,PU nie mogą przewidywać przeznaczenia danego terenu na składowisko odpadów oraz produkcję i usługi produkcyjne, jak i magazyny i składy z funkcją dla zakładu termicznego przekształcenia odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ubocznie należy również stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podnosi nawet zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który wprowadza obowiązek zgodności decyzji środowiskowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy także zaznaczyć, że ustalenia planu miejscowego nie mogą modyfikować definicji legalnych z art. 3 ustawy o odpadach, a ponadto przedmiotem tej sprawy jest tylko kwestia ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. biorąc pod uwagę ustalone wyżej przeznaczenie działki nr ewid. [...] w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU.
Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wymagane przez ten przepis elementy. Zawiera bowiem przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto należy zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.