Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., wydanym w sprawie ze skargi M.G. i M.C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2005 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej, na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzja Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] lutego 2003 r., w której jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. Jeleniej Góry, zatwierdzony przez Radę Miejską w Jeleniej Górze uchwałą Nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. Tymczasem przedmiotem rozważań Kolegium był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piechowice, uchwalony uchwałą nr 31/VIII/94 Rady Miejskiej w Piechowicach z dnia 12 grudnia 1994r. (Dz. Urz.
Woj. Jeleniogórskiego Nr 52, poz. 229). Kolegium jednak w żaden sposób nie odniosło się do wskazanej w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. podstawy prawnej jej wydania, mimo że przedmiotem jego oceny była decyzja wydana w oparciu o konkretny plan miejscowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji również akta postępowania na dają odpowiedzi na pytanie, na podstawie którego z planów orzekał organ ustalający warunki zabudowy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów skarżących zawartych w pkt III wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczących wymagań określonych dla działki J3 w zakresie pkt B, które to zapisy mają zdaniem skarżących zastosowanie dla zabudowy nowoprojektowanej obejmujących teren oznaczony symbolami J7 MN, UT. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszony został art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Brak przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, w trybie art. 136 K.p.a., dowodzi, że zaskarżona decyzja nie została podjęta w jej całokształcie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia, że nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, w oparciu o który plan wydano decyzję z 2003 r., rozważania Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy nie mogły uwzględniać wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. (który uchylił uprzednio wydany w tej sprawie wyrok WSA we Wrocławiu), gdyż te wiązałyby Sąd pierwszej instancji, gdyby nie stwierdzono wskazanych wyżej istotnych wadliwości postępowania administracyjnego niezauważonych wcześniej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła radca prawny reprezentująca inwestora – spółkę A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997 r. w sprawie utworzenia gminy, ustalenia granic, nazw i siedzib władz niektórych gmin oraz zmiany granic niektórych miast w województwach: białostockim, bydgoskim, ciechanowskim, elbląskim, gdańskim, jeleniogórskim, katowickim, kieleckim, konińskim, krośnieńskim, leszczyńskim, lubelskim, nowosądeckim, opolskim, pilskim, poznańskim, przemyskim, rzeszowskim, siedleckim, suwalskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 116, poz. 742) poprzez pominięcie, że miejscowość Jagniątków została przyłączona do miasta Jelenia Góra z dniem 1 stycznia 1998 r., wobec czego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miasta Jelenia Góra w dniu 28 listopada 1991 r. nie mogły być dla tej miejscowości wiążące.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie istnieje wątpliwość, w oparciu o który plan miejscowy została wydana decyzja Prezydenta Miasta Jeleniej Góry Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. oraz niewykazanie, w jaki sposób ewentualne ustosunkowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze do faktu powołania się przez Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry zatwierdzony uchwałą Nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. mogło wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną odpowiedź na postawione przez Sąd pierwszej instancji pytania sprowadza się do czysto technicznego porównania materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Skarga kasacyjna zarzuca nadto naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów skarżących, podczas gdy do powyższych zarzutów Kolegium się odniosło; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. (sygn. II OSK 1651/06), jak również art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do powołanej w postawie prawnej decyzji uchwały z dnia 28 listopada 1991 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są tylko częściowo uzasadnione. Przede wszystkim należy zauważyć, że nietrafne są zarzuty postawione w części II pkt 3 i 4 tej skargi, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 15 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 190 P.p.s.a.
Pierwszy z tych zarzutów został uzasadniony rzekomym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. W rzeczywistości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował takiej opinii, lecz wskazał, że organ odwoławczy nie uzupełnił w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszył obowiązek wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Również podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut obrazy art. 190 P.p.s.a. jest nietrafny z tej przyczyny, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie uchybień wcześniej niezauważonych (wadliwa podstawa prawna) i Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni prawa w sposób niezgodny z wykładnią przyjętą we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1651/06.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy jednak uznać za uzasadnione. Skarga kasacyjna nie kwestionuje zauważonego przez Sąd pierwszej instancji faktu, że w podstawie prawnej decyzji mylnie został wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Jeleniej Góry zatwierdzony uchwałą Nr XXII/181/91 z 28 listopada 1991 r. i że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego faktu (podobnie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i NSA przy pierwszym rozpoznaniu sprawy). Skarżąca wskazuje jednocześnie, że analiza materiału sprawy, w tym proste zestawienie załącznika nr 1 do decyzji z [...] lutego 2003 r. oraz przywołanego w nim załącznika nr 5 do raportu oddziaływania na środowisko z treścią uchwały nr 31/VIII/94 Rady Miejskiej w Piechowicach z dnia 12 grudnia 1994 r. bez najmniejszych wątpliwości pozwala stwierdzić, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana na podstawie tego planu.
Jest to prosta czynność techniczna, której można dokonać na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarżąca podniosła też, że omyłkowo powołana w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. uchwała Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 28 listopada 1991 r. w sposób oczywisty nie mogła mieć zastosowania przy wydaniu tej decyzji, gdyż nie zawiera ona zapisów powołanych w jej treści i dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1991 r. gdy miejscowość Jagniątków została włączona do Jeleniej Góry mocą przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997 r. powołanego w pkt I skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ocenił i nie wskazał w motywach swojego wyroku, czy i jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć podanie w prawnej podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu planu zagospodarowania przestrzennego Jeleniej Góry uchwalonego w 1991 r. Trafna jest też uwaga, że – wbrew stwierdzeniu Sądu – organ odwoławczy ustosunkował się, chociaż bardzo lapidarnie, do zarzutu skarżących sformułowanych w pkt III ich wniosku z 14 lutego 2005 r., podniesionego następnie w treści skargi.
Skarżący podnieśli nim, że decyzja SKO nie zawiera wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań dla przedmiotowej nieruchomości w postaci: relacji z istniejącą zabudową usytuowaną w otoczeniem zasady obsługi komunikacyjnej, skutków krajobrazowych oraz wpływu projektowanej inwestycji na wartość terenów sąsiedzkich. Należy jednak zauważyć, że sprawa jest rozpoznawana w trybie postępowania nieważnościowego i przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych w prawie przyczyn nieważności decyzji administracyjnej. Wskazując na braki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednocześnie jaka może zachodzić relacja pomiędzy tymi brakami, a ustawowymi przyczynami nieważności decyzji. W następstwie tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał podniesionych w treści skargi zarzutów co do nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.