Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 listopada 2019 r., sygn. II SA/Sz 813/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. K. P., B. P., U. A. K. i W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z [...] maja 2019 r. U. i W. K. oraz H. i B. P. wnieśli na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. o zawieszenie postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - po stwierdzeniu przez Wojewodę [...] decyzją z [...] września 2009 r. nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1989 r. udzielającej W.K. i H.P. pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego o dwóch lokalach, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że H. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]kwietnia 2019 r., znak: [...].
Nadto właściciele działki nr [...]złożyli do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o stwierdzenie zasiedzenia, ewentualnie o ustanowienie za wynagrodzeniem na części nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] (przy której realizowana jest przedmiotowa rozbudowa) służebności gruntowej polegającej na obowiązku znoszenia skutków lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy granicy z nieruchomością obciążoną na rzecz każdoczesnego właściciela działki władnącej.
Po rozpatrzeniu wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r.wydanym na podstawie art. 101 § 1 i 3 w zw. z art. 97 § 1 i art. 98 § 1, art. 123 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania. Pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) w [...]. Skarżący takie zażalenie wnieśli. [...]WINB w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że strona skarżąca została błędnie pouczona o możliwości wniesienia na to postanowienie zażalenia do organu wyższej instancji. Pouczenie to jednak nie ma wpływu na wynikające z przepisów prawa rzeczywiste uprawnienia stron do wniesienia środka zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyjaśnił, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. w zestawieniu z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może bowiem kwestionować takie rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
W skardze kasacyjnej H. K.P., B. P., U. A. K. i W. K. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:
- – art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie występują zagadnienia wstępne rozstrzygane przez inne organy;
- – art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy pozostała strony nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania, a w konsekwencji niezawieszeniu postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji [...]WINB w [...]i PINB w [...] i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przyznali, że znane jest im orzecznictwo przywołane przez organ, ale w niniejszej sprawie istotny jest kontekst. Prawomocne rozstrzygnięcie kwestii zasiedzenia przez skarżących kasacyjnie służebności gruntowej oraz prawomocne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowią zagadnienia wstępne uzależniające rozpoznanie przedmiotowej sprawy.
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie, którym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Stosownie do treści przywołanych wyżej przepisów organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zadaniem Sądu pierwszej instancji była więc kontrola, czy organ II instancji prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a, a nie czy odmowa zawieszenia ww. postępowania była zasadna, co próbuje wykazać autor skargi kasacyjnej poprzez zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a. Organ II instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie słusznie nie stosował art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, tym samym nie mógł ich naruszyć. W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wynika to z następujących względów.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do 10 kwietnia 2011r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nowelizacja k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Zatem obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest więc wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (por. wyroki z: 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3827/18; 5 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 1501/17; 22 marca 2016 r. sygn. I OSK 339/16; 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 2296/12; orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, skoro skarżący kasacyjnie wnieśli zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art.184 p.p.s.a.