Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 792/18 oddalił skargę K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 2018 r. nr ŁPWIS.SZ.9022.28.1.2018.JK w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów oraz nakazania ich wycofania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa, 2/ art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, gdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi, tj. w zakresie naruszenia przez organ II instancji:
- a) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w odwołaniu w zakresie jakim skarżący wskazywał i wykazał, iż w lokalu przy ul. [...] nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, a lokal był przedmiotem podnajmu na rzecz podmiotu trzeciego,
- b) art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 875), w szczególności jej art. 4, którym dodano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art.
- 79) tego technicznego przepisu Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.), a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli,
- d) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a które to naruszenia jako naruszenia prawa materialnego z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podtrzymał w ramach niniejszej skargi kasacyjnej wraz z argumentacją zawartą w skardze na decyzję organu II instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony m.in., że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten skonstruowany jest wadliwie. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera dalsze jednostki redakcyjne – litery, które nie zostały wskazane w zarzucie. Po drugie, wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, który sąd stosuje, gdy dostrzeże naruszenie przepisów określone w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (lit. a-c). Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 (wraz z dalszą jednostką redakcyjną) p.p.s.a., musi powiązać go z konkretnymi przepisami, którym w jego ocenie uchybiły organy w toku rozpatrywania sprawy. Takich przepisów skarżący kasacyjnie nie wskazał.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie sprowadzało się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest niezrozumiały, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołano ani jednego wyroku NSA, a uzasadnienie zawiera własny i logiczny wywód Sądu.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, skarga nie zawierała zarzutu naruszenia przez organ art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), dalej "u.s.d.g.", w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw, a zatem niezrozumiały jest zarzut braku odniesienia się przez Sąd I instancji do takiego zarzutu.
Niezależnie od tego, stanowisko skarżącego kasacyjnie jest niezasadne, bowiem ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875) została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 11 grudnia 2014 r. pod numerem 2014/621/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 20, str. 337).
Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 77 ust. 6 u.s.d.g., wskazując, że przepis ten nie został naruszony. Sąd powołał art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. i wyjaśnił, że przyczyną prowadzenia kontroli w lokalu położonym w P. przy ul. [...] było naruszenie przewidzianego w art. 44b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783 ze zm.) zakazu wprowadzania do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Wobec powyższego organ nie był uprawniony do zawiadomienia kontrolowanego podmiotu o zamiarze wszczęcia kontroli. Uzyskane w trakcie czynności kontrolnych dowody mogły zatem zostać wykorzystane przez organ, a ich wykorzystanie nie naruszało dyspozycji art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. należy uznać za niezasadny.
Sąd odniósł się też do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu, że w lokalu przy ul. [...] skarżący nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, a lokal był przedmiotem podnajmu na rzecz podmiotu trzeciego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy administracji informowały K. Sp. z o.o. z siedzibą w C., że podmioty którym podnajmuje lokale wprowadzają do obrotu środki zastępcze. Powyższe informacje były jednak ignorowane przez skarżącą. Strona w trakcie prowadzonego postępowania nie zaprzeczała ustaleniom organów administracji, dotyczącym sprzedaży środków zastępczych w lokalach, których była dysponentem. Nie negowała także faktu informowania jej o prowadzeniu w należących do niej lokalach działalności niezgodnej z ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii.
Sąd wskazał, że podmiot udostępniający swój lokal innej osobie w celu prowadzenia sprzedaży środków zastępczych jest odpowiedzialny za ich wprowadzanie do obrotu i to niezależnie od tego czy udostępnienie lokalu następuje na podstawie sformalizowanej umowy (najmu, podnajmu), czy bez podpisania umowy. Wykładnia przepisu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna uwzględniać jeden z podstawowych celów wprowadzenia ustawy, to jest przewidziany w art. 44b ust. 1 tej ustawy zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Zakaz ten odnosi się nie tylko do końcowego ogniwa dystrybucji środków zastępczych, ale także do wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie dystrybucji. Skarżąca Spółka, która świadomie stwarzała możliwość nabycia takich środków, udostępniając innym podmiotom odpłatnie lokal przy ul. [...] w P. (otrzymywała czynsz za jego podnajem), uczestniczyła we wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu. Tym samym jest ona adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 44c ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Należy zauważyć, że również organ odwoławczy odniósł się do powyższej kwestii, wskazując, że zarzuty strony w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie (s. 6 zaskarżonej decyzji). Organ wskazał, że skarżąca Spółka co najmniej od 2016 r. udostępniała lokale użytkowe na terenie całego kraju podmiotom, które zajmowały się wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych, jak również sama była formalnym najemcą lokali położonych przy ul. [...] i ul. [...] w P., w których wprowadzano do obrotu środki zastępcze lub nowe środki psychoaktywne. Organ wskazał ponadto, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach wielokrotnie informował skarżącą o wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych w podnajmowanych lokalach, nie uzyskując od Spółki odpowiedzi w tym zakresie.
Ponadto, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach decyzją nr 51 z dnia 28 grudnia 2017 r. nałożył na spółkę obowiązek wycofania z obrotu produktów zabezpieczonych w dniu 9 grudnia 2017 r. oraz nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w lokalu przy ul. [...] w P. na okres 3 miesięcy. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania. Organ wskazał również na istotne nieścisłości w przedłożonym odpisie umowy podnajmu lokalu, które spowodowały, ze organy nie dały wiary temu dokumentowi, traktując zawarcie umowy jako czynność pozorną.
Organ odwoławczy, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał, że ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii definiując "wprowadzanie do obrotu" nie ogranicza tego pojęcia wyłącznie do osoby lub podmiotu, który faktycznie wręcza dany środek innej osobie. Ustawa mówi o udostępnianiu takich środków osobom trzecim, co jest pojęciem znacznie szerszym niż dawanie, wręczanie, przekazywanie; "udostępnianie" to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie. Przez udostępnianie należy rozumieć więc także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu, np. w lokalu (s. 5 decyzji).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).