Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1255/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 listopada 2020 r., VII SA/Wa 203/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B. C. i H. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 21 listopada 2019 r., nr 1518/19, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") wpłynęło pismo E. i T. B. w sprawie wybudowanego wejścia do budynku letniskowego oraz studni znajdujących w drodze dojazdowej oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] w gm. [...].

Wobec powyższego PINB przeprowadził w dniu 8 września 2017 r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono istnienie ganku murowanego jednokondygnacyjnego o wymiarach ok. 2,05 m x 5,19 m. Ganek dobudowany został do budynku letniskowego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...]. Nie przedstawiono dokumentów związanych z legalnością budynku letniskowego oraz ganku. B. C. oświadczyła, że budynek letniskowy został wybudowany ok. 1979 r. i następnie w 1988 r. rozbudowany. Ganek został dobudowany w 1997 r. Studnia na działce o nr ew. [...] została wykopana ok. 40 lat temu.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 203/20 kolejno wskazano, że zawiadomieniem z 1 lutego 2018 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie studni na działce o nr ew. [...] położonej w m. [...] w gm. [...].

W dalszej kolejności organ powiatowy wydał w dniu 24 maja 2018 r. postanowienie nr 92/2018, którym nakazał B. C. i H. G. przedstawienie, w terminie 90 dni licząc od dnia doręczenia ww. orzeczenia, następujących dokumentów:

1. - planu sytuacyjnego nieruchomości z domiarami studni od granic działki wykonanego na mapie zasadniczej do celów projektowych,
2. - wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy,
3. - opinii w przedmiocie zgodności lokalizacji studni z obowiązującymi warunkami technicznymi,
4. - oceny stanu technicznego studni.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 203/20 przywołano, że decyzją z 13 września 2019 r., nr 308/2019, PINB w P., w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 2 i art. 54 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm., uPb 1974) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) nakazał B. C. i H. G. rozbiórkę studni na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...], gm. [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji PINB wskazał, że strony zobowiązane nie przedłożyły w terminie dokumentacji wymienionej w postanowieniu z 24 maja 2018 r. Ponadto, z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w P. wynika, że działka [...] jest działką drogową. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że brak jest przesłanek określonych w art. 49b ust. 1 i ust. 3 uPb, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Jedynym sposobem na przywrócenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanej studni.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyły B. C. i H. G. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 uPb – utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

MWINB przypomniał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974, zgodnie z którym, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis intertemporalny art. 103 ust. 2 uPb odnosi się do sytuacji, gdy obiekt budowlany był budowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w kontrolowanej sprawie wynika zaś, że sporna studnia została wybudowana samowolnie ok. 40 lat temu, co uzasadniało przeprowadzenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 37 uPb 1974.

MWINB zauważył jednak, że samo nieprzedstawienie przez zobowiązane dokumentacji, do której przedłożenia wezwał organ I instancji postanowieniem z 24 maja 2018 r., nie mogło skutkować nałożeniem obowiązku rozbiórki studni. Wskazał, że rozbiórka tego obiektu na podstawie art. 37 uPb 1974 może być wydana jedynie w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdzi zaistnienie jednej z przesłanek wynikających z ww. przepisu, tj. gdy ustali niezgodność obiektu z przepisami planistycznymi bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia. Taka sytuacja w omawianej sprawie zachodzi.

W ocenie organu odwoławczego, powodem wydania orzeczenia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu budowlanego jest ustalenie, że działka o nr ew. [...] położona w miejscowości [...] w gm. [...] jest działką drogową, co wynika z akt sprawy. Wobec tego MWINB uznał za niedopuszczalne zalegalizowanie obiektu usytuowanego na działce, która nie jest działką budowlaną, lecz działką drogową. Organ II instancji przypomniał, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w omawianej sprawie złożyli E. i T. B., którzy jako współwłaściciele drogi dojazdowej – działki o nr ew. [...] wskazali, że samowolna zabudowa tej nieruchomości przedmiotową studnią skutkuje zmniejszeniem szerokości drogi dojazdowej i brakiem możliwości swobodnego poruszania się na tej drodze. MWINB stwierdził zatem, że powyższa sytuacja stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia (utrudniony przejazd przez drogę dojazdową nie tylko samochodów osobowych, ale przede wszystkim służb ratowniczych).

Poza tym organ odwoławczy zajął stanowisko, że zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi obowiązującymi zarówno w dacie budowy studni, jak i obecnie, inwestor może zabudować działkę budowlaną, a nie działkę drogową.

Na marginesie organ wojewódzki wskazał ponadto, że z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] wynika, iż działka o nr ew. [...] położona w miejscowości [...], położona jest w strefie mieszkaniowo-usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (M). Dla zabudowy tej plan ustala m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy od dróg wewnętrznych i gminnych, która wynosi 5,0 m od linii rozgraniczającej. Studnia została wybudowana na drodze dojazdowej (wewnętrznej), co oznacza, że obiekt został wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974).

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziły się B. C. i H. G., wnosząc skargę do WSA w Warszawie.

W skardze zarzucono, że organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę sytuacji, jaka towarzyszyła powstaniu zarówno budynku letniskowego, jak i studni oraz ganku, a także samej działki nr [...]. Skarżące wskazują, że sporna studnia powstała w latach 70-tych XX wieku, kiedy nie istniał obecny podział nieruchomości. Wówczas plany zagospodarowania terenu nie przewidywały ani istnienia drogi dojazdowej ani nawet ulic, które istnieją obecnie. Dlatego też działki można było wyznaczać tylko w stosunku do drogi głównej, która obecnie istnieje jako ul. D. Nie mogło być mowy o działkach budowlanych, lecz tylko o rekreacyjnych. Budynek letniskowy powstał w latach 1979-1980 i były to właściwie dwa budynki połączone ścianą, która była też granicą pomiędzy działkami [...] i [...]. Wejście do budynku letniskowego należącego do H. G. znajdowało się od strony południowej, znalazło się więc później na drodze, o którą teraz powstał spór.

Ganek w obecnej postaci został dobudowany w latach późniejszych, tylko po to aby "wykręcić" wyjście z budynku letniskowego, tak żeby nie stwarzało zagrożenia wypadkiem. Działka nr [...] (drogowa) powstała w roku 1991, kiedy formalnie podzielono własność W. A. G. Wtedy też powstał problem dojazdu do działek nr [...] i [...], który według ustnych poleceń W. G. miał prowadzić od drogi głównej (dzisiejszej ul. D.) poprzez teren działki [...] należącej wówczas do K. B. - matki T. Ponieważ nie istniało pisemne polecenie takiego przeprowadzenia drogi, K. B. sprzeciwiła się takiemu rozwiązaniu. Właściciele działek [...] i [...] zgodzili się więc, aby wjazd był od ich strony. T. B. ma natomiast wygodny dojazd do swojej posesji od ul. D. i nie musi korzystać z drogi skarżących na działce [...]. Nawet gdyby chciał podzielić swoją działkę, może podzielić ją tak, aby wjazd był od strony drogi głównej.

Skarżące nie rozumieją zatem dlaczego teraz, gdy wyszły na jaw błędy popełnione przez osoby, które prawnie się tym zajmowały i źle wyznaczyły drogę, mają ponosić tego konsekwencje.

Dalej skarżące wyjaśniły, że działki o nr [...] i [...] powstały w 2007 r., sytuacja nie uległa zmianie, poza lekkim powiększeniem ganku przy budynku letniskowym na działce [...]. Ganek ten "wykręca" wyjście z budynku na stronę wschodnią i jest potrzebny dla bezpieczeństwa. W chwili jego powstawania wyrazili na to zgodę wszyscy ówcześni współwłaściciele drogi, bo od ściany ganku pozostawało dosyć miejsca zarówno na jezdnię 3 m, jak i na chodnik 1,5 m. Według skarżących od ściany ganku do płotu – jak stwierdziła komisja – jest 5,50 m, tak więc jest dość miejsca zarówno na jezdnię, jak i na chodnik.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki za słuszne uznał stanowisko MWINB, że niedopuszczalne jest zalegalizowanie obiektu studni usytuowanego na działce o nr ewid. [...], w sytuacji, gdy działka ta nie jest działką budowlaną, lecz – zgodnie z Uchwałą Nr XLII/494/2002 Rady Gminy [...] z 18 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2020 Nr 146, poz. 3230, MPZP) – przeznaczona jest pod drogę dojazdową (wewnętrzną). Nie sposób pominąć przy tym tych postanowień MPZP, z których wynika, że dla zabudowy położonej na terenie, na którym znajduje się ww. działka o nr ew. [...], ustalone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg lokalnych i dojazdowych wynoszące 5,0 m od linii rozgraniczającej (art. 19 ust. 3 pkt 5 MPZP). W tak ukształtowanym stanie prawnym – zdaniem sądu a quo – trafnie wywiódł MWINB, że skoro sporna studnia została wzniesiona na obszarze nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tego rodzaju zabudowę, jej zalegalizowanie – w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt uPb 1974 – nie jest możliwe.

W ocenie sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są prawidłowe także z tej przyczyny, że w sprawie zachodzi przesłanka uniemożliwiająca legalizację studni, wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974. Sąd ten stwierdził, że posadowienie studni na działce drogowej nie jest dopuszczalne, przy czym organ odwoławczy jednocześnie wykazał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, umiejscowienie studni powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły H. G. i B. C. – zastępowana przez pełnomocnika z urzędu – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie niezastosowanie przepisu art. 49 ust. 1 uPb z 1994, z treści którego to przepisu wynikało, że nie można jednak nakazać rozbiórki obiektu budowlanego (w tym przypadku studni, wybudowanej na działce nr [...], a nie na działce nr [...] - jeszcze przed podziałem nieruchomości i wyznaczeniem granic działki nr [...], której budowa została zakończona w latach 70 ubiegłego wieku), jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia obiektu budowlanego. Nadto przyjęcie, że studnia została wybudowana na obszarze nieprzeznaczonym w MPZP, na tego rodzaju zabudowę, a jej zalegalizowanie w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb 1974 nie jest możliwe. Strony skarżące uznają, że legalizacja położenia i urządzenia studni w aktualnym czasie nie jest wymagana.

Zarzuca się także błędne przyjęcie, że MPZP zmieniony uchwałą Nr XLII/494/2002 Rady Gminy [...] z 18 kwietnia 2002 r. ma moc wsteczną w odniesieniu do wszelkich naniesień i stanu faktycznego na nieruchomościach gruntowych, przed uchwaleniem tego planu i należy te naniesienia na jego podstawie (w tym przypadku studnię) likwidować, (rozebrać), a ustaloną wcześniej droga i jej usytuowanie powinno być dostosowane do norm później urządzonego MPZP, w oparciu o przepisy art. 19 ust. 3 pkt 5 tego planu. Nadto zarzucono również błędną ocenę ww. przepisu odnoszącą się do tego planu, jako obowiązującego wstecz, dotyczącego linii zabudowy od dróg lokalnych i dojazdowych wynoszące 5 m od linii rozgraniczającej (art. 19 ust. 3 pkt 5 MPZP). W przekonaniu skarżących ustalenia planu dotyczące linii zabudowy od dróg dojazdowych i lokalnych urządzonych przed jego uchwaleniem nie są wiążące.

Organy administracji nakazały skarżącym H. G. i B. C. rozebrać studnię na działce nr [...], a WSA w Warszawie podtrzymał tę decyzję, nie obciążając takim obowiązkiem innych współwłaścicieli działki [...]. Skarżące są współwłaścicielami działki w [...] części;

2) naruszenie przepisów postępowania przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 77 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sposób wyczerpujący, a zwłaszcza po uprzednim uzyskaniu z urzędu, od organów nadzoru budowlanego, lub odpowiednio z zeznań - właścicieli nieruchomości działek oznaczonych jako nr [...], [...], [...], [...], [...], czy dla studni urządzonej na działce nr [...] (obecnie wydzielonej działce nr [...]) istnieje lub istniała i jakiej treści, dokumentacja pozwolenia budowy, jej zakończenia i odbioru. Organy I i II instancji postępowania administracyjnego jak i WSA w Warszawie nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy pobudowana studnia rzeczywiście została pobudowana bez wiedzy i aprobaty organów nadzoru budowlanego i czy nie została zgłoszona jako obiekt budowlany rozpoczęty w budowie i zakończony. Właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...] (przed jej podziałem) nie żyje, postępowanie organów administracji w tym kierunku nie zostało wnikliwie przeprowadzone, nie można więc wykluczyć, że ocena WSA w tym zakresie była dowolna, nie poparta żądanymi dowodami. Z treści zaskarżonego wyroku wynika również, że sąd wojewódzki oddalił także roszczenie o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowym, nie uzasadniając jednak, w tym zakresie swojego wyroku, co nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a szczególnie narusza przepis art. 56 K.p.a. w zw. z art. 263 § 1 K.p.a. Pełnomocnik każdej ze stron skarżących zapoznał się jednorazowo z aktami w siedzibie WSA w Warszawie, dojeżdżając własnym środkiem komunikacji, poniósł koszty przejazdu, złożył odpowiedni wniosek i rachunek, nie był jednak wezwany na rozprawę.

Wnosi się o przyjęcie skargi do rozpoznania, gdyż wyłaniają się kwestie dotyczące interpretacji i wymagające oceny, czy stan faktyczny ugruntowany wieloletnim użytkowaniem nieruchomości i posadowionych na niej naniesień, zgodny z obowiązującymi normami prawa w dacie zakończenia budowy tych naniesień budowlanych, daje podstawy do nałożenia obowiązku likwidacji tych naniesień (chodzi o studnię na działce o aktualnym nr [...]) na podstawie późniejszej zmiany MPZP, oraz czy można taki obowiązek nałożyć na niektórych tylko współwłaścicieli nieruchomości, i na których.

Z uwagi na powyższe skarżące kasacyjnie wnoszą o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albo stwierdzenie nieważności postępowania bądź niezgodności z prawem,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obydwie instancje, wg norm przepisanych, oświadczając, że koszty zastępstwa prawnego nie zostały zapłacone ani w części, ani w całości.

Skarżące kasacyjnie oświadczają, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, nie mając ku temu dostatecznie pewnych podstaw, że studnia, którą nakazano rozebrać B. C. i H. G. została pobudowana na działce [...] i tam się znajduje. Ustalenia sądu nie są wiarygodnie udowodnione.

Sąd wojewódzki nie zbadał ponadto czy rzeczywiście usytuowanie studni uniemożliwia przejazd i przejście w aktualnych warunkach przez działkę nr [...] do nieruchomości sąsiednich, które miały prawo korzystania z drogi dojazdowej w stanie i w czasie gdy ją ustanawiano, zwłaszcza, że w okresie od ustanowienia drogi w dniu 9 stycznia 1992 r. na działce nr [...] nie dokonano żadnych przedsięwzięć inwestycyjnych.

W odpowiedzi E. B. i T. B. oraz w odpowiedzi W.N. i I. N. na wniesioną skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, względnie o jej odrzucenie wobec niespełnienia wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 2 w zw. z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa).

Uczestnicy podnoszą, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 174 Ppsa, bowiem nie zawiera właściwie sformułowanych zarzutów tak o charakterze materialnym, jak i procesowym, zwłaszcza, że została przygotowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Poziom ogólności tych zarzutów, a nade wszystko ich wadliwość, muszą skutkować jej nieskutecznością, i niniejszym uczestnicy wnoszą już choćby z tej przyczyny o oddalenie tej skargi w całości. Niezasadne są zarzutu braku wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy. Skarżące w umowie notarialnej z 1992 r. zobowiązały się do rozebrania studni. Nadto, nie zostało przez skarżące w żaden sposób udowodnione ich twierdzenie, jakoby przedmiotowa studnia powstała przed wyznaczeniem granic działki nr [...]. Data zakończenia prac budowlanych nie wynika z dokumentów, a jedynie z oświadczeń skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej zawarty w stanowisku uczestników nie jest zasadny, skarga kasacyjna zawiera dostatecznie zrozumiale sformułowane podstawy kasacyjne, pozwalające ją rozpoznać, odrębną kwestia jest ich skuteczność.

A. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 77 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. (przyjmując, że użyte w skardze oznaczenie "k.p.a." oznacza Kodeks postępowania administracyjnego – K.p.a., uwaga Sądu). Skarga kasacyjna służy zwalczaniu orzeczenia sądu administracyjnego, który nie stosuje przepisów K.p.a., z tych względów przyjdzie uznać, że skarżącym kasacyjnie chodzi o wadliwe oddalenie na podstawie art. 151 Ppsa ich skargi, poprzez nie dostrzeżenie naruszeń przez organy administracyjne wskazanych w skardze kasacyjnej unormowań K.p.a.

B. W odniesieniu do wskazanego w skardze kasacyjnej art. 77 K.p.a. tak sformułowana podstawa kasacyjna utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej, w szczególności jej końcowe wywody, przyjdzie uznać, że stronom skarżącym kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia chociażby art. 77 § 1 K.p.a. Cyt. przepis nakłada na organ obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

C. WSA w Warszawie przyjął, że organy wywiązały się z obowiązków, jakie nakłada na nie K.p.a. w przepisach art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i to stanowisko jest prawidłowe w ocenie Sądu Naczelnego. Podzielić wypadnie ustalenie sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym bezspornie wykazano, że przedmiot postępowania – studnia na działce stanowiącej współwłasność skarżących kasacyjnie, została wybudowana przez poprzednika prawnego skarżących jeszcze w latach 70-tych ubiegłego wieku, przedmiotowa studnia nie jest studnią głębinową i powstała w ramach samowoli budowlanej. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny, dokonał pomiarów spornej działki z usytuowanej na niej studnią, odbierał od stron wyjaśnienia. W wyroku sądu pierwszej instancji podniesiono, iż jak wynika z wyjaśnień samych skarżących oraz z przedstawionych przez nie dokumentów, działka o nr ew. [...] została wyodrębniona już w 1991 r., a więc jeszcze przed dniem wejścia w życie przepisów uPb, a jej faktyczne przeznaczenie polegało na zapewnienie dojazdu z drogi gminnej do działek o nr [...] i [...].

Istotne okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia zostały trafnie zatem ocenione przez sąd wojewódzki jako wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym zgodnie z dyrektywami ujętymi w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. To, że skarżące kasacyjnie kwestionują faktyczne przeznaczenie działki nr [...], przeznaczenie innych działek wokół jako działek rekreacyjnych, zamieszkiwanie osób władających nimi w Warszawie, zarazem przyznając iż droga urządzona przez działkę nr [...] ma charakter drogi wewnętrznej o niskim natężeniu ruchu, oceniają jej szerokość jako wystarczającą – w żaden sposób nie dowodzi naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.

D. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., to z przepisu tego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym ma polegać naruszenie cyt. przepisu przez orzekające w sprawie organy, a którego to naruszenia miałby nie dostrzec wadliwe sąd wojewódzki.

E. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 uPb. W dacie wydania zaskarżonej decyzji cyt. przepis określał, że "Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie". Unormowanie powyższe jest konsekwencją treści przepisów art. 48 uPb odnoszących się do tzw. samowoli budowlanej.

Rzecz w tym, że z mocy art. 103 ust. 2 uPb, zgodnie z którym "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe", w przedmiotowej sprawie – skoro jest niewątpliwe, biorąc pod uwagę niesporne ustalenia odnośnie czasu wybudowania przedmiotowej studni, iż przedmiotem sprawy była samowola budowlana popełniona w czasie obowiązywania uPb 1974, nie można była stosować art. 49 uPb.

F. Zupełnie jest chybiony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb. Cyt. przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji określa, że "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Przepis tej treści nie mógł mieć zastosowania w sprawie, skoro jej przedmiotem była samowola budowlana zrealizowana pod rządami uPb 1974, a niesporne jest, że w sprawie nie wydawano pozwolenia na budowę, która miałaby wygasnąć. Sąd Naczelny, co po raz kolejny wypadnie podkreślić związany jest podstawami kasacyjnymi, innymi słowy sposób sformułowania tych podstaw, powierzony fachowemu pełnomocnikowi, wiąże Sąd. Autor skargi kasacyjnej w podstawach kasacyjnych powołał wyłącznie przepisy uPb, nie zaś uPb 1974.

G. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni § 19 ust. 3 pkt 5 MPZP, w aspekcie stosowania tak określonego unormowania odnośnie nieprzekraczalnych linii zabudowy. W skardze kasacyjnej nie wskazano jaka wykładnia tego przepisu prawa miejscowego, odmienna od prezentowanej w zaskarżonym wyroku, ma być prawidłowa. Zarzutu wadliwego zastosowania MPZP w przedmiotowej sprawie nie powiązano w skardze kasacyjnej ze wskazaniem przepisu, który miałby zostać zastosowany, to zaś uniemożliwia odniesienie się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie.

H. Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut "oddalenia roszczenia o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego" przez sąd pierwszej instancji i wywód o niezgodności przypisywanego temuż sądowi niezgodności działania z art. 56 w zw. z art. 263 § 1 K.p.a. jest zupełnie chybiony. Po pierwsze, lektura sentencji zaskarżonego wyroku wskazuje, że rozstrzygnięcie tam zawarte ograniczyło się do oddalenia skargi, w żadnym przypadku sąd wojewódzki nie wypowiadał się w kwestii "roszczenia" odnośnie kosztów zastępstwa adwokackiego. Po drugie, wypadnie zwrócić uwagę pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie – adwokatowi – iż kwestie wynagrodzenia z tytułu reprezentowania strony w ramach prawa pomocy przed sądem administracyjnym unormowane są przepisami Ppsa, nie zaś K.p.a. Skoro zaś sąd administracyjny nie stosował przepisów K.p.a., nie mogły w postępowaniu sądowoadministracyjnym być przezeń stosowane przywołane w skardze kasacyjnej przepisy tegoż Kodeksu odnoszące się do kosztów postępowania administracyjnego.

Sąd jest zarazem zwolniony od udzielenia fachowemu pełnomocnikowi wykonującemu zawód adwokata wskazówek i wyjaśnień, do których byłby zobowiązany, gdyby strona działała w sprawie bez takiego fachowego pełnomocnika.

1. I. Z tych wszystkich powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji.