Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 marca 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 64/17 odrzucił skargę Szpitala [...] Sp. z o.o. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 31 stycznia 2017 r. Szpital [...] Sp. z o.o. wniósł o zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ponadto wniósł o stwierdzenie, że Rzecznik Praw Pacjenta dopuścił się bezczynności, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pismo Rzecznika Praw Pacjenta z 10 stycznia 2017 r. w sprawie nie stanowi aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem tych, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Ustawodawca doprecyzował, iż kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane akty i czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi.
Jedynie takie akty lub czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Objęte skargą pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 10 stycznia 2017 r. stwierdzające naruszenie praw pacjentki do świadczeń zdrowotnych nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podstawą powyższego stwierdzenia jest art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2017.1318 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych (art. 53 ust. 4 ustawy).
Stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Wystąpienie Rzecznika, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresata wystąpienia, lecz ma jedynie charakter opiniodawczo-wnioskujący. Ustrojowa pozycja Rzecznika Praw Pacjenta sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjenta.
Czynności te co do zasady mają charakter postulatywny i nie stanowią aktów lub czynności rozstrzygających o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Dopiero postępowania zainicjowane ww. wnioskami i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach np. w przypadku sankcji służbowych lub postępowania dyscyplinarnego. Dlatego tego rodzaju, niewiążące inicjatywy procesowe Rzecznika nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, co nie oznacza, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości złożenia skargi w określonych postępowaniach prowadzonych przez ten organ jak np. w przypadku prowadzenia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej na pismo o charakterze informującym, wydane na podstawie art. 53 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2017.1318 ze zm.). Niedopuszczalna jest skarga na pismo, które nie rodzi po stronie skarżącego żadnych praw i obowiązków. Tym samym nie ma charakteru aktu administracyjnego. Zaskarżone stanowisko nie jest decyzją administracyjną, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Ponadto organ słusznie zauważył, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie wnioskodawcy i tylko w przypadku, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznika Praw Pacjenta nie stwierdzi naruszenia praw pacjenta.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Szpital [...] Sp. z o.o., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponownego rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie, że Rzecznik Praw Pacjenta dopuścił się bezczynności, a także stwierdzenie, że bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd II instancji, że niedopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta, który nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem Rzecznika Praw Pacjenta wydanym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta,
- 2. błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] stwierdzające naruszenie przez skarżącego prawa pacjentki do ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej nie jest decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 3. niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 K.p.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] stwierdzające naruszenie prawa pacjentki do ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej, wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie jest decyzją administracyjną mimo, że załatwia sprawę zainicjowaną wniesieniem skargi przez pacjenta i rozstrzyga o indywidualnych prawach strony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem kluczowym do ustalenia w tej sprawie jest dopuszczalność zaskarżenia do sądu pisma Rzecznika Praw Pacjenta z 10 stycznia 2017 r. wydanego na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym, stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjentki do ochrony danych osobowych, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta;
- 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej;
- 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.
Zatem ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazuje na działania podjęte przez Rzecznika Praw Pacjenta, które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta oraz skarżącego kasacyjnie, lecz ma charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami Rzecznika Praw Pacjenta i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przedmiotowe pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.
Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podobne stanowisko prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1161/12.
Ponieważ przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie zaniechania czynności procesowych związanych z wnioskiem skarżącego kasacyjnie o ponowne rozpoznanie sprawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
W odniesieniu do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, iż w art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).