Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 342/18, oddalił skargę Burmistrza W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] października 2017 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla części Alei [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] i ulicy [...]- etap II.
Jak wskazał Sąd I instancji, zasadniczym powodem odmowy uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedłożonego projektu planu miejscowego było błędne określenie w § 13 pkt 5 obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Przeprowadzona analiza warunków na drodze krajowej nr [...] wykazała, że przewidziana w projekcie planu obsługa terenu [...]z dróg przyległych do obszaru objętego planem – ul. [...]i ul. [...] w ramach istniejących zjazdów bez możliwości wykonywania nowych zjazdów pogorszy sprawność układu komunikacyjnego i przyczyni się do wzrostu zagrożenia w ruchu drogowym. Funkcjonowanie istniejącego zjazdu publicznego z działek nr [...] i nr [...] na drogę krajową [...] (klasy G), powoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Zjazd ten, który w projekcie planu jest na terenie [...], usytuowany jest w strefie oddziaływania drogi głównej [...] z drogą podporządkowaną ul. [...] i to w sąsiedztwie pasa przeznaczonego do lewoskrętu.
Takie usytuowanie zjazdu negatywnie wpływa na funkcjonowanie układu komunikacyjnego w tym rejonie. W ocenie Sądu I instancji, organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadził prawidłowe wnioski, że treść § 13 pkt 5 w kształcie przedstawionym w projekcie planu pogorszy sprawność układu komunikacyjnego, jak również przyczyni się do wzrostu zagrożenia w ruchu drogowym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
- 2. Burmistrz W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1037 ze zm.; zwanej dalej: upzp) poprzez oddalenie skargi, mimo iż skarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad naruszało treść art. 17 pkt 6 lit. b upzp, gdyż prawidłowym działaniem było dokonanie uzgodnienia przedstawianego projektu planu;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ uzgadniający przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa), polegające na:
- - braku analizy cech charakterystycznych układu drogowego, które mają wpływ na ocenę, czy istniejący zjazd zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym;
- - oparciu oceny wpływu wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na pomiarze ruchu z 2015 r. nie wykonanym na terenie podlegającym zaopiniowaniu,
- - art. 80 Kpa polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej dowolnym uznaniem, iż istniejący zjazd wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego,
- - art. 7 Kpa polegające na niezałatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, który w okolicznościach sprawy nie stoi w kolizji ze słusznym interesem społecznym, albowiem istniejący zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym;
- c) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na pominięciu wyjaśnienia zarzutów skargi, braku wyjaśnienia istoty sprawy, a jedynie postawieniu tezy o wyższości interesu publicznego nad interesem indywidualnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez:
- - ograniczenie uzasadnienia wyroku do tezy braku naruszenia prawa skarżonego postanowienia, powielenie powołania treści przepisów prawa i wskazanie na wyższość interesu publicznego nad interesem indywidualnym, bez uzasadnienia przyczyn przyjęcia takiego stanowiska,
- - brak ustosunkowania się do zarzutu skarżącego naruszenia praw nabytych związanych z istnieniem zjazdu, w tym również związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także zarzutu dotyczącego braku kwestionowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad istnienia przedmiotowego zjazdu w dotychczasowej działalności organu,
- - ograniczenie się do prostego, odbiegającego od standardów oceny sądowej zaaprobowania stanowiska organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie bez przedstawienia własnego toku rozumowania, które prowadziło do ocen zbieżnych z oceną prawną dokonaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.:
- e) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124; zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powinność ograniczenia na drodze klasy G liczby i częstości zjazdów określonych powyższym zapisem dotyczy istniejących zjazdów;
- f) § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że obsługa komunikacyjna dla terenu 3-1U, o której mowa w § 13 pkt 5 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla części Alei [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] i ulicy [...] - etap II przedstawionego do uzgodnienia, zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.3. Nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego artykułu może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Przy tym brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 Ppsa tylko wówczas, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, jeśli zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.
- 3.4. W świetle powyższego nie sposób w niniejszej sprawie przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Wskazał podstawę prawną wyroku i przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny oraz wyjaśnił ich zastosowanie w konkretnej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające uznania postanowienia o odmowie uzgodnienia planu miejscowego za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z wskazanego przepisu, dlaczego skargę oddalił. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Zaznaczyć należy, że odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu I instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa.
- 3.5. Odnosząc się do pozostałych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 17 pkt 6 lit. b upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Przepis ten nie określa jednak w jakich okolicznościach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich odmawia się takiego uzgodnienia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu zarządcy drogi. Przy tym ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ proponowane regulacje planu miejscowego będą miały na ruch drogowy. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności określenia zasad zagospodarowania terenów do niej przyległych. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę ruchu drogowego.
- 3.6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny były właśnie powyższy kwestie, a zatem zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b upzp jest całkowicie nieusprawiedliwiony, ponieważ właściwy zarządca drogi, w zakresie swoich kompetencji, dokonał oceny projektu planu miejscowego z uwagi na jego potencjalny wpływ na zmianę ruchu drogowego, w tym na kwestie bezpieczeństwa ruchu.
- 3.7. Wbrew zarzutowi nr 2b skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Odmowa uzgodnienia planu nie ma charakteru dowolności lecz została oparta na analizie bezpieczeństwa ruchu. Zarządca wskazując, że zjazd jest usytuowany w miejscu szczególnie niebezpiecznym tzn. w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi głównej (droga krajowa) z drogą podporządkowaną ul. [...], podkreślił, iż jego funkcjonowanie spowoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym rowerowego i pieszego. Powyższe ustalenia stanowiły wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia, zwłaszcza że bezpośrednia obsługa komunikacyjna wydzielenia oznaczonego w projekcie planu jako [...] może być prowadzona od ul. [...], bez konieczności utrzymywania w przyszłości zjazdu od ul. [...]. Subiektywne przekonanie organu gminy o oddziaływaniu zjazdu na bezpieczeństwo nie mogło stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń publicznego zarządcy drogi odpowiadającego za bezpieczeństwo ruchu drogowego.
- 3.8. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie jednoznacznie podkreśla, że należy przyjąć prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób, posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych (por. wyroki NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, Lex nr 863287; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09; z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). W przedmiotowej sprawie zostały w sposób racjonalny wytłumaczone przez zarządcę przesłanki, którymi się kierował, tj. zasady zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, którym niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe. Powoływanie się w sprawie o uzgodnienie planu na partykularne interesy użytkownika terenu przyległego wywiedzione z art. 7 Kpa jest całkowicie nieuzasadnione w zestawieniu z wynikającym z interesu społecznego (interesu publicznego) bezpieczeństwem ruchu. Uzgodnienie projektu planu nie rozstrzyga w istocie indywidualnej sprawy administracyjnej strony, lecz polega na ocenie projektu planu.
- 3.9. W świetle powyższego nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonał błędnego zastosowania § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., ponieważ w pełni uzasadnione było uznanie, że istniejący wjazd publiczny z działek nr [...] i nr [...] usytuowany jest w strefie oddziaływania drogi krajowej [...] z ul. [...], a to oznacza, iż taki stan nie odpowiada warunkom określonym w pkt 1 § 113 ust. 7 tego rozporządzenia, bowiem zgodnie z tym przepisem wjazdy nie mogą być sytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przy tym przedmiotowa sprawa dotycząca uzgodnienia nie ma żadnego związku z kwestią istnienia tego zjazdu przy obecnym sposobie zagospodarowania tych działek, ponieważ nieruchomości w wydzieleniu [...] będą mogły być wykorzystywane dalej w dotychczasowy sposób. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była ocena rozwiązań komunikacyjnych w przypadku zmiany sposobu zainwestowania, w tym wzrostu intensywności zabudowy, na tym obszarze. W konsekwencji dążenie aby w przyszłości przy zmianie sposobu zagospodarowania obszaru wynikającego z nowych ustaleń planistycznych doszło do zapewnienia obsługi komunikacyjnej w inny sposób aniżeli przez istniejący zjazd, który zagraża bezpieczeństwu ruchu, w pełni odpowiada wymogom § 9 ust. 1 pkt 4 ww. Rozporządzenia, w związku z czym zarzut dokonania błędnej wykładni tego przepisu także jest nieuzasadniony.
- 3.10. W związku z powyższym wszystkie podstawy kasacyjne okazały się niezasadne, a Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 Ppsa oddalając skargę na powyższe postanowienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.