Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1433/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę L. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO w [...]") z 19 sierpnia 2019 r., nr SKO.415/203/2019. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 22 maja 2019 r., nr AR.6730.64.37.2018.EP64, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - dwa kompleksy po cztery budynki" na działkach nr [...], [...], obr. [...] w [...].
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. P., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez jego zastosowanie przy wyznaczeniu nowej linii zabudowy, w sytuacji gdy tzw. analiza obszaru zabudowy w żaden sposób tego nie uzasadnia. Brak jednoznacznego wykazania konieczności odstępstwa od reguły zawartej w § 4 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia. Dodatkowo użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" (str. 5 uzasadnienia) jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4, jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa,
- - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe uznanie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy, w sytuacji gdy w warunkach przedmiotowej sprawy nie stanowi kontynuacji zabudowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że nie przeprowadzono pełnej analizy urbanistycznej i brak jest wyników analizy dla planowanej nowej zabudowy, które wynikałyby z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. W konsekwencji nie można uznać, że organy dostatecznie wyjaśniły i ustaliły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny na wynik sprawy (kierunek rozstrzygnięcia). Ponadto, zdaniem skarżącego, w decyzji Prezydenta przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w wymiarze wyższym niż średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego pomimo, że w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji urbanistycznej, w tym w szczególności z wyników analizy nie wynika czy takowe odstąpienie jest dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego i służyć będzie kontynuacji istniejącej zabudowy.
Dalej podniesiono, że przedmiotowa "pseudoanaliza urbanistyczna" nie nadawała się w ogóle do poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem nie zawierała wskazania parametrów zabudowy istniejącej w oparciu o które prawodawca w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia nakazuje ustalać parametry dla zabudowy planowanej. W ocenie skarżącego, również parametr geometrii dachu ustalony został przez organy administracji samodzielnie i bez nawiązania do wyników analizy, albowiem rzetelna analiza urbanistyczna również odnośnie tego parametru nie została w sprawie przeprowadzona.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).
- 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku odrębnego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając argumenty natury językowej, systemowej i funkcjonalnej należy przyjąć, że spełnienie warunku załączenia do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy urbanistycznej może przyjąć zarówno formę odrębnego, wobec analizy, dokumentu, jak i załącznik ten może stanowić analiza pod warunkiem, że w jej treści znajdują się elementy zawierające wyniki przeprowadzonej analizy. Wyniki analizy urbanistycznej to nic innego jak zwięzłe konkluzje autora analizy co do parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które winny być przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei analiza, w swojej części tekstowej, winna zawierać sprawozdanie z przeprowadzonej analizy z odwołaniem się do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym wraz ze zwięzłym uzasadnieniem ustalenia określonych parametrów urbanistycznych i architektonicznych dla planowanej inwestycji. W realiach niniejszej sprawy załącznik do decyzji Prezydenta z 22 maja 2019 r. stanowi analiza urbanistyczna z 12 lutego 2019 r. sporządzona przez mgr inż. arch. E. K. Dokument ten zawiera ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym, określenie parametrów urbanistycznych i architektonicznych dla planowanej inwestycji (czyli wynik analizy – s. 5 – 6 analizy) oraz zwięzłe uzasadnienie ustalenia takich właśnie parametrów.
- 3.5. Bezzasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenia nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej linii zabudowy. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba przypomnieć, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie określono szczegółowych zasad, według których należy ustalać linie zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że parametr urbanistyczny dotyczący linii zabudowy jest jednym z istotnych elementów uwzględnianych przy ocenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe zasady dotyczące wyznaczania linii zabudowy zostały określone, zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., w § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kolegium), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia uregulowano odpowiednio zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi oraz w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Równocześnie, w § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy to właśnie § 4 ust. 4 stanowił podstawę wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Równocześnie należy zauważyć, że chociaż przywołane przepisy rozporządzenia odwołują się do "obowiązującej linii zabudowy", to względy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej nakazują przyjąć, że pod pojęciem "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., mieszczą się zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2627/17 wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 383/22 - CBOSA). Warto w tym kontekście zauważyć, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) jest mowa ogólnie o "linii zabudowy" oraz o "linii regulacyjnej". Z kolei z Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. "Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu", do której zawarto odesłanie w § 3 ust. 3 przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że linie regulacyjne mogą przybrać formę linii obowiązujących oraz linii nieprzekraczalnych. Można zatem powiedzieć, że w świetle wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, wyznaczenie w odniesieniu do danej inwestycji nieprzekraczalnej, a nie obwiązującej, linii zabudowy, nie stanowi per se naruszenia prawa. Ustalenie, czy w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona powinna być obowiązująca, czy też nieprzekraczalna linia zabudowy, zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 751/20 oraz wyrok NSA z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2726/20 – CBOSA). Dalej należy wskazać, że dokonując oceny legalności wyznaczenia linii zabudowy, czy to obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej (jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy) należy odwołać się do funkcji, jakie pełnią linie zabudowy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż ten parametr urbanistyczny ma na celu nie tylko zapewnienie zachowania, określonych w przepisach odrębnych, minimalnych odległości planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni (zob. np. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Równie istotna jest funkcja linii zabudowy związana z realizacją takich wartości jak ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój, czyli podstawowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Z kolei ocena legalności decyzji z punktu realizacji tych wartości nie jest możliwa bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy. Takiemu dostosowaniu parametru urbanistycznego w postaci linii zabudowy do warunków lokalnych służy właśnie przywołany wyżej § 4 ust. 4 rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 14 m, wskazując w analizie, że parametr ten waha się na obszarze analizowanym między 14 a 20 m. Mając na uwadze brak zabudowy pierzejowej, a nawet zabudowy zwartej, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, uznać należy, że wyznaczenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej, nie godzi w ład przestrzenny oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a równocześnie uwzględnia prawo własności inwestora oraz walory ekonomiczne terenu inwestycji (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.).
- 3.6. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wyznaczenia takich parametrów jak powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (§ 7 i 8 rozporządzenia). Po pierwsze, analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takiego wywodu nie przeprowadzono. Po drugie, wbrew zarzutom skargi, w analizie przedstawiono uzasadnienie ustalenia parametru dotyczącego intensywności zabudowy (s. 2 – 3). Przyjęty wskaźnik 0,23 nie przekracza wartości występującej na terenie analizowanym, a nadto uwzględnia potrzebę racjonalnego i ekonomicznie uzasadnionego wykorzystania działki inwestora bez szkody dla wymogów ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Po trzecie, również przyjęta maksymalna wysokość planowanej zabudowy określona na 9,5 m mieści w granicach wartości występujących na obszarze analizowanym. To samo dotyczy określonych w decyzji kątów nachylenia połaci dachowych, które na terenie analizowanym wynoszą do 45°. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie, czy autor analizy nie przekroczył w sposób oczywisty zasad ustalenia warunków dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w odniesieniu do parametrów dotyczących intensywności zabudowy oraz wysokości dopuszczalnej zabudowy, nie można również abstrahować od tego, że w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję służącą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne zobowiązane są prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Wskazane parametry architektoniczne w sposób zasadniczy determinują ocenę, w jakim stopniu dana inwestycja będzie służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, tzn. jak wiele osób będzie mogło zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w wyniku realizacji spornego przedsięwzięcia.
- 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.