Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2017r. sygn. akt II SA/Kr 686/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi E. P., L. P., P. K., A. K., L. M. i M. M. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odrzucił skargę P.K., A. K., L. M. i M. M. oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [..] grudnia 2016 r. Starosta [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami każdy (3 bliźniaki A-C), z instalacjami wewnętrznymi w budynkach: (wod.-kan., c.o. i elekt.) z zewnętrznymi inst. elekt., zewnętrznymi instalacjami gazowymi, budową drogi wewnętrznej, miejsc postojowych, kanalizacji deszczowej i zbiornika szczelnego na wody opadowe na działce.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. P., L. P. oraz A. K. zarzucając niezgodność z obowiązującym miejscowym planem, poprzez błędną interpretację terenu biologicznie czynnego oraz zabudowy w układzie szeregowym.
Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] marca 2017r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdziła trafności zarzutów odwołania. Organ wskazał, że powierzchnię terenu biologicznie czynnego należy liczyć nie w stosunku do poszczególnych działek ewidencyjnych, lecz w stosunku do powierzchni terenu całej inwestycji. W związku z tym projektant poprawnie policzył wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego. Organ wyjaśnił również, że projektowane osiedle składa się z sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a w każdym budynku wydzielono dwa lokale mieszkalne. Projektowane domy w żadnym wypadku nie są budynkami w zabudowie szeregowej i nie stanowią też zabudowy wielorodzinnej.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. P., L. P., P. K., A. K., L. M. oraz M. M. W ocenie skarżących na projektowanych działkach ewidencyjnych, nie pozostawiono wymaganego przepisami prawa terenu biologicznie czynnego, interpretując teren inwestycji niezgodnie z definicją podaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją. Nadto planowana inwestycja stanowi zabudowę w układzie szeregowym, zakazaną w § 11 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego. Podnieśli także, że projektowana droga wewnętrzna nie jest ujęta w planie. Ich zdaniem przy 12 domach jednorodzinnych, także zaprojektowanie dziewięciu miejsc postojowych, to zdecydowanie za mało.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. K., A. K. oraz L. M. i M. M. wobec nieuiszczenia wpisu. Rozpoznając skargę pozostałych skarżących uznał, że zachodzi wątpliwość czy projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełnił wszystkie wymogi konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że dołączona do projektu mapa zagospodarowania terenu nie przystoi do jej części opisowej, bowiem w sposób widoczny zaznaczone są granice działek ewidencyjnych, przylegających do siebie wchodzących w skład inwestycji, natomiast brak jest w istocie zaznaczenia granic zagospodarowania całego terenu inwestycji. Jako zasadny uznał również zarzut skargi dotyczący niezgodności projektowanej zabudowy z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wprowadza on zakaz lokalizacji zabudowy w układzie szeregowym z wyjątkiem terenów dla których taki rodzaj zabudowy został określony jako przeznaczenie podstawowe (§ 11 ust.1 pkt 8 aktu).
Decyzją z dnia [..] czerwca 2017r. Starosta [..] na wniosek [..] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przeniósł za zgodą inwestora [.] S.A. pozwolenie na budowę z dnia [..] grudnia 2016r. na [..] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ul. B.K.
W dniu 23 lutego 2018r. [..] SA z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.
W piśmie procesowym skierowanym do tut. Sądu z dnia 10 maja 2018r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poinformował między innymi o zmianie inwestora.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. P. i L. P. wnieśli o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionej w niej argumentów.
W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki oświadczył, że spółka jest nadal zainteresowana tym aby doszło do realizacji inwestycji, pomimo przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Oświadczył również, że nic mu nie jest wiadomo, aby decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z kolei pełnomocnik E. P. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie [...] S.A. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony (art. 12 p.p.s.a.). Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego.
Z kolei sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze jest wszczynane w szczególności przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym sformalizowanym. Ażeby jej wniesienie wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania drugiej instancji, musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków: skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego albo inną uprawnioną osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych (art. 176 w związku z art. 174) oraz musi być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (art. 180).
Należy jednak pamiętać, że charakter prawny skargi kasacyjnej jest odmienny od skargi wnoszonej do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna.
To wszystko upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie, należy przyjąć pewien istotny wyjątek. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ustawy może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za "inną przyczynę" w rozumieniu powołanego przepisu należy uznać brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., co czyniło ten podmiot nieuprawnionym do wniesienia skargi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stosownie do przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz niektórym organizacjom społecznym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli między jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 144). W rozpoznawanej sprawie nie istnieje żadna norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której skarżąca kasacyjnie może wywieść prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana była decyzja organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1202 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie spółka z chwilą przeniesienia przez organ pozwolenia na budowę na inny podmiot, przestała być inwestorem, bowiem decyzja o cesji pozwolenia na budowę miała na celu właśnie zmianę inwestora. Podmiot, na który przeniesione zostało pozwolenie na budowę uzyskał wszystkie prawa i obowiązki wynikające z udzielonego pozwolenia.
Jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka nie wskazała żadnej innej normy prawa materialnego, z której wywodziłaby swój interes prawny w niniejszej sprawie. Powoływanie się na "zainteresowanie realizacją inwestycji" stanowi co najwyżej interes faktyczny. Przymiotu strony nie ma jednak podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na interesie faktycznym, nie znajdującym oparcia w żadnej normie prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, nie będący stroną postępowania stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może.
Skoro skarga kasacyjna została złożona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, to podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu postanowiono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 208 p.p.s.a.