Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 8/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania linii energetycznych zlokalizowanych na działkach stanowiących jej własność nr [...] i [...] we wsi L., gm. B.: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wydania aktu kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie;
- 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
- 3. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. P., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie miało charakteru rażącego, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności wielokrotne powielanie tych samych uchybień przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej instancji wskazują, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący, tym bardziej, że wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 9/18 organ był zobowiązany do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych.
Na podstawie ww. zarzutu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz adw. M. M. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjniez urzędu w sześciokrotnej wysokości według stawki minimalnej określonej w § 21 ust. 1 pkt 2b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wydanym orzeczeniem i przyjęciem, że przewlekłość postępowania po [...] maja 2018 r. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W jej ocenie bezsporne w sprawie jest, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Brak jest także jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy wynoszącej prawie 10 miesięcy od daty poprzedniego wyroku i ponad 50 miesięcy od otrzymania wniosku inicjującego postępowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno doszukać się uzasadnienia tak długo trwającego postępowania, tym bardziej, że przez pierwsze miesiące po przekazaniu akt postępowania ([...] maja 2018 r.) oraz przez ostatnie 2 miesiące postępowania organ pierwszej instancji, poza przedłużaniem postępowania poprzez zmianę terminu załatwienia sprawy (z [...] grudnia 2018 r. na [...] stycznia 2019 r.), nie podjął żadnej czynności w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na (...) przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi I instancji naruszenie wskazanych wyżej przepisów choć zarówno z wyroku sądu (punkt 2.) jak i jego uzasadnienia wynika bezspornie, że sąd ten stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., ale jednocześnie uznał, że przewlekłość ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
Cała istota skargi kasacyjnej sprowadza się właśnie do tego, że I. P. uważa, że przewlekłość organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dziwi zatem zaskarżanie wyroku w tej sprawie w całości mimo niekwestionowanej przewlekłości. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa sąd wojewódzki musi mieć na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę. Rażącym naruszeniem prawa jest niewątpliwie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Jednak kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać też pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). Ponadto rażące naruszenie prawa to ciężkie naruszenie wskazujące na złą wolę organu w niezałatwieniu sprawy w ustawowych terminach, które jest nie do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. W niniejszej sprawie ma rację sąd I instancji, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozpatrywać od [...] marca 2018 r., t.j od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt. II SAB/Łd 172/16 i sygn. akt II SAB/Łd 9/18, którym to sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe postępowanie w sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, a konkretnie od [...] maja 2018 r. od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, aż do dnia rozpoznania sprawy.
Przypomnieć należy, że decyzją z [...] kwietnia 2018r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na [...] S.A. obowiązek wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - stacji transformatorowej i linii SN zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...], obr. L., gm. B. do stanu zgodnego z przepisami.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018r., Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy linii SN oraz stacji transformatorowej zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] obręb L., gmina B. Po rozpatrzeniu odwołania I. P. na powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] września 2018r. uchylił w całości decyzję nr [...] wskazując, iż nie została do końca wyjaśniona odległość spornej linii od budynku mieszkalnego - brak uwzględnienia czy odległość dotyczy pomiaru przed czy po pionizacji słupów i czy jest ona zgodna z przepisami oraz brak jest określenia zgodności z przepisami odległości pomiędzy równoległymi liniami SN. Pismem z [...] października 2018r. Powiatowy Inspektor, w trybie art. 36 § 2 k.p.a. wskazał termin załatwienia sprawy - [...] grudnia 2018r. W tym też dniu wezwał [...] S.A. do złożenia pisemnych wyjaśnień dot. oceny technicznej nr [...] w przedmiocie prawidłowości budowy i przebudowy stacji transformatorowej. [...]października 2018 r. [...] S.A. złożyła stosowne wyjaśnienia.
W odpowiedzi na wezwanie organu pisemne wyjaśnienia złożył też Urząd Gminy w B. także [...] października 2018 r. Natomiast I. P. [...] października 2018 r. złożyła do organu nadzoru wniosek o przeprowadzenie dowodu z treści decyzji z dnia [...] września 1975r.; Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich wraz z jej załącznikami mapowymi. Kolejnym zaś wnioskiem z [...] października 2018r. skarżąca zwróciła się o pozyskanie ekspertyzy lub uzyskania uzupełnienia ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy w zakresie dotyczącym nieprawidłowości i niezgodności z prawem usytuowania samowolnie realizowanej linii SN 15kV w stosunku do znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości użytkowanego budynku gospodarczego.
Postanowieniami z [...] listopada 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r. rozpoznając wnioski I. P. organ nadzoru budowlanego odmówił przeprowadzenia dowodu z treści decyzji z [...] września 1975 r. oraz odmówił uwzględnienia przeprowadzenie dowodu w postaci ekspertyzy lub uzyskania ekspertyzy. Pismem z [...] grudnia 2018 r. organ zmienił termin załatwienia sprawy z [...] grudnia 2018 r. na [...] stycznia 2019 r. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. I. P. pismem z [...] stycznia 2019 r. wniosła odwołanie od tej decyzji, [...] stycznia 2019 r. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. złożyła ponaglenie zatytułowane "zażalenie" na przewlekłe prowadzenie, pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania linii energetycznych zlokalizowanych na działkach stanowiących jej własność nr [...] i [...] we wsi L., gm.
B. Opisane wyżej działania, daty poszczególnych czynności organu wskazują bezspornie, że prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Ma rację sąd wojewódzki, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy.
Przewlekłość postepowania trwała od [...] maja 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., bo w tym dniu organ I instancji zakończył postępowanie wydając decyzję. Opieszałość organu administracji w rozpoznaniu sprawy (ponad 7 miesięcy), wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu jest ewidentna jednak nie można dopatrzeć się w tym rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru budowlanego nie lekceważył wniosku strony, w jego postępowaniu trudno dopatrzeć się czynności pozornych czy niecelowych. Występująca w sprawie przewlekłość nie wywołała dolegliwych skutków dla strony postępowania.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.