Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1042/07 oddalił skargę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C.- [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Częstochowie działając na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.) ustalił Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. - [...] nabywcą państwowej nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 22,0497 ha. W decyzji tej ustalono również odpłatność za tę nieruchomość w wysokości 33.071 zł. Wymieniona kwota została wpłacona przez Spółdzielnię na wskazane w decyzji konto w dniu [...] grudnia 1989 r. Do zawarcia umowy przeniesienia własności w formie aktu notarialnego jednak nie doszło, a w dniu 7 lutego 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37 z późn. zm.). Na mocy tej ustawy skreślony został art. 274 Prawa spółdzielczego, zaś w art. 2 ust. 1 postanowiono, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości.
Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że odpłatność za te nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Z kolei rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 z późn. zm.) zatytułowany "Sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi" został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464).
Pismem z dnia [...] maja 2001 r. RSP w C. - [...] wniosła o dokonanie zmiany m.in. w decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. w zakresie ceny nabycia prawa własności zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r.
Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 1989 r. m.in. w części dotyczącej odpłatności za nieruchomość rolną i określił, że jej wartość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu na październik 2004 r. wynosi 111.240,00 zł. W podstawie prawnej organ powołał się m.in. na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.), stanowiący, że cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji powołał art. 56 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach niniejszej ustawy.
RSP w C. - [...] wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Śląskiego, w którym zwróciła się o uchylenie kwestionowanej decyzji i po stwierdzeniu, że art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie - umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę pkt 1 zaskarżonej decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości wg zasad ustalonych w art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 2 spornej decyzji cyfry "6".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia skład orzekający Kolegium zaznaczył, że nie podziela stanowiska odwołującej się Spółdzielni, iż art. 2 ust. 1 wcześniej powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż Spółdzielnia całą należność uiściła. Nie podzielił również poglądu, że organ pierwszej instancji zobowiązany był, przy ustalaniu zmienionej ceny stosować zasady i przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Zdaniem składu orzekającego Kolegium organ pierwszej instancji zastosował prawidłową podstawę w swoim rozstrzygnięciu, tj. art. 30 ust. 1 przytaczanej wcześniej ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdyż w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały już przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
Natomiast budziło wątpliwości SKO przemilczenie przez organ pierwszej instancji faktu dokonania przez zobowiązaną Spółdzielnię wpłaty w dniu [...] grudnia 1989 r. ceny nabycia przedmiotowej nieruchomości rolnej. Brak było również ustalenia przyczyny nie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. Podniesiono, powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt SK.7/2000 (OTK 2000/7/256), że jeżeli przeszkodą do zawarcia umowy był nieuregulowany stan prawny gruntów użytkowanych przez Spółdzielnię, to albo należało postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu nabywcy zawiesić, albo wydać decyzję negatywną, opartą o wskazanie, że nieruchomość użytkowana przez Spółdzielnię nie mieściła się w kategorii objętej art. 274 Prawa spółdzielczego i nie podlegała przejściu na własność w trybie tego przepisu.
Zauważono, że jeżeli mimo nieuregulowanego stanu prawnego właściwy organ zdecydował się wydać decyzję na podstawie wspomnianego przepisu Prawa spółdzielczego i następnie przyjął wpłatę ustalonej w tej decyzji ceny nabycia, to konsekwentnie należałoby dokonać jej odpowiedniego przeliczenia na dzień sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r.
Prezydent Miasta Częstochowy w oparciu o powyższe wskazania, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w zakresie waloryzacji kwoty zapłaconej w 1989 r. przez Spółdzielnię. Zlecił też waloryzację wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej w październiku 2004 r. Z opinią sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] czerwca 2007 r. zapoznała się strona i w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdziła, iż została ona sporządzona z naruszeniem postanowień ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Jednocześnie stwierdzono, iż zgodnie z uregulowaniami zawartymi w tej ustawie, cena winna być ustalona na dzień 7 lutego 1990 r. według zasad obowiązujących przy sprzedaży gruntów rolnych na rzecz rolników indywidualnych. Argumentacji tej nie podzielił organ pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 1989 r. w części dotyczącej odpłatności za przedmiotową nieruchomość w oparciu o wartości określone przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii z dnia [...] czerwca 2007 r. Przy czym na poczet ceny zaliczył zwaloryzowaną kwotę, wpłaconą przez Spółdzielnię w dniu [...] grudnia 1989 r. W konsekwencji cena nabycia objętej postępowaniem nieruchomości została ustalona na kwotę 117.416,19 zł.
W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę pkt 1 decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości według zasad uregulowanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r., przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 3 decyzji cyfry "6".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w dniu [...] października 2007 r. rozprawę administracyjną, na której przedstawiciele Spółdzielni podtrzymali złożone odwołanie i dodatkowo podnieśli, że wymieniana wcześniej ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. zmienia prawo materialne, które powinno być stosowane według daty zdarzenia. A zatem według nich w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisy obowiązujące w 1990 r. Wyjaśnili również, że Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej prawdopodobnie w 1997 r. Ponadto dołączyli do akt sprawy pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...].03.1998 r., z którego wynika, że Agencja była skłonna do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości w trybie bezprzetargowym, po aktualnej cenie, określonej w myśl art. 30 w/cyt. ustawy z dnia 19 października 1991 r. i przy uwzględnieniu zwaloryzowanej kwoty, wpłaconej w 1989 r. Obecny na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta Częstochowy oraz rzeczoznawca majątkowy podtrzymali dotychczasowe stanowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Skład orzekający powtórzył stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2006 r., iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołującej się spółdzielni, zastosowanie ma art. 30 ust. 1 w związku z art. 56 ust. 1 przytaczanej wielokrotnie ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdyż w momencie podejmowania kwestionowanej decyzji nie obowiązywały już przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała dotychczasowe zarzuty: błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze; art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1042/07 oddalił skargę nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wzruszenie kontrolowanej decyzji.
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że ustalenia faktyczne, w oparciu o które zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje administracyjne są niewątpliwe, wynikają z dokumentów i nie są kwestionowane w skardze. Skarżąca na mocy art. 274 ustawy z 16 września 1982 roku, decyzją z dnia [...] listopada 1989 roku została ustalona na nabywcę państwowych nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 22,0497 ha położonych na terenie Częstochowy w obrębie [...], które pozostawały w jej użytkowaniu. Decyzja ta zgodnie z art. 274 § 2 ustawy z 1985 roku stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i do przeniesienia własności. Nabycie nieruchomości w omawianym trybie było odpłatne, a szczegółowe zasady odpłatności określało rozporządzenie Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 roku (Dz. U. nr 26, poz. 134). W decyzji z dnia [...] listopada 1989 roku właśnie w oparciu o powyższe rozporządzenie ustalono cenę objętych nią nieruchomości na kwotę 33.071 zł oraz postanowiono, że kwotę tę skarżąca powinna wpłacić w terminie przed sporządzeniem aktu notarialnego na konto Urzędu Miejskiego w Częstochowie. Spółdzielnia wpłaciła ustaloną cenę w dniu [...] grudnia 1989 roku, ale do zawarcia aktu notarialnego nie doszło z uwagi na brak regulacji prawnej nieruchomości.
Ustawą z dnia 20 stycznia 1990 roku o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze, która weszła w życie 7 lutego 1990 roku, skreślono art. 274. Sprawozdanie stenograficzne z 18 posiedzenia Sejmu odbytego w dniach 19-20 stycznia 1990 roku, daje podstawę do twierdzenia, że podstawowym motywem zmiany dokonanej ustawą z 20 stycznia 1990 roku było usunięcie przywileju jaki przepis art. 274 stwarzał rolniczym spółdzielniom produkcyjnym i wprowadzenie zasady, że wszystkie sektory rolnictwa będą nabywały ziemie na tych samych zasadach (z ówczesnego Państwowego Funduszu Ziemi).
Jednocześnie w art. 2 ust. 1 tej nowelizacji postanowiono, że w sytuacji w której już wydano decyzję ostateczną o ustaleniu spółdzielni jako nabywcy własności, ale nie dokonano jeszcze przeniesienia własności, decyzja taka zachowuje ważność z tym, że podlega - z mocy prawa - zmianie w części dotyczącej odpłatności za przejmowaną nieruchomość. Zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji, odpłatności dokonywano na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Skarżąca znajdowała się właśnie w sytuacji określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Dysponowała bowiem decyzją ostateczną, która ustaliła ją nabywcą nieruchomości opisanej w decyzji i ustaliła odpłatność. Decyzja ta, jak wskazano wyżej została wydana w oparciu o art. 274 § 1 Prawa spółdzielczego z 1982 roku, który przewidywał ustalenie odpłatności (art. 274 § 1 i § 3).
Mając zatem na uwadze brzmienie przywołanych przepisów Sąd I instancji uznał, że nie mógł zostać uwzględniony podniesiony zarzut skarżącej, że art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 roku nie ma zastosowania do niej z uwagi na uiszczenie należności ustalonej decyzją. Sama bowiem treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku stanowi wyraz uszanowania przez ustawodawcę ekspektatywy nabycia prawa własności bowiem spółdzielnie, wobec których przed dniem 7 lutego 1990 roku wydano ostateczną decyzję przewidzianą dotychczasowym przepisem art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego, zachowały prawo nabycia nieruchomości objętych tymi decyzjami, tyle że z woli ustawodawcy odpłatność za te nieruchomości ustalić miano na nowo, w oparciu o przepisy regulujące sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 2 ust. 2 nowelizacji).
Z kolei rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...) - został skreślony przez art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...). Równocześnie ta ostatnia ustawa w art. 56 ust. 1 postanawia "sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach niniejszej ustawy". Przepis ten jest przepisem przejściowym, co potwierdza jego umieszczenie w rozdziale 10 ustawy, zatytułowanym "Przepisy końcowe i przejściowe". Reguluje on sytuację podmiotów, które zostały ustalone na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów, a więc i na podstawie art. 274 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze z 1982 roku. Zawarte w nim unormowanie jednoznacznie potwierdza zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających, że cena nabycia objętej postępowaniem nieruchomości powinna być ustalana w oparciu o przepisy tej ustawy a nie jak tego żąda skarżąca w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...).
Warunki o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z 1991 roku określa rozdział 6, stanowiąc w art. 30 ust. 1, że cenę nieruchomości zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, to jest w dniu [...] maja 2001 r., o dokonanie zmiany w decyzji z dnia [...] listopada 1989 roku w zakresie ceny nabycia prawa własności nie obowiązywał już ani art. 274 Prawa spółdzielczego z 1982 roku ani przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (skreślone z dniem 1.01.1995 roku). Sytuacje osób, które zostały ustalone na nabywców regulował natomiast wyżej przywołany art. 56 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zmiana odpłatności za sprzedaż nieruchomości skarżącej po dniu 1 stycznia 1992 r. mogła odbyć się tylko w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991 roku. W szczególności do zmiany odpłatności nie mogły zostać zastosowane przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 roku, to jest w dniu wejścia życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku.
Podejmując zaskarżoną decyzję organ orzekający, w braku odmiennej regulacji prawnej, mógł stosować jedynie obowiązujące przepisy. Dlatego też decyzję wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, art. 58, art. 56 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należy - zdaniem Sądu I instancji - uznać za podjętą w oparciu o właściwą podstawę prawną.
Samą wartość nieruchomości opisanej w decyzji z [...] listopada 1989 roku ustalono w oparciu o operat szacunkowy i zwaloryzowano na maj 2007 roku. Równocześnie zwaloryzowano kwotę wpłaconą przez skarżącą w 1989 roku, która na maj 2007 roku wynosi 288,20 zł. Sam sposób obliczenia wartości nieruchomości nie był przez skarżącą kwestionowany, zarzuty dotyczyły bowiem przepisów w oparciu o które obliczenia dokonano. Jakkolwiek z urzędu (w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) należy stwierdzić, że w świetle przepisów Rozdziału 1 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami wątpliwości budzi sposób uaktualnienia wartości nieruchomości na dzień orzekania przez organ I instancji, przez zwaloryzowanie tej wartości ustalonej na październik 2004 r., to biorąc pod uwagę ogólnie znaną silną tendencję wzrostu wartości nieruchomości, w tym także nieruchomości rolnych, wzięcie tego uchybienia pod uwagę skutkowałoby zdaniem Sądu orzeczonym na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 131 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
W związku z powołaniem się w skardze na naruszenie zaskarżoną decyzją treści art. 2 i art. 64 Konstytucji RP Sąd zauważył, że w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 1989 r. skarżąca Spółdzielnia nie miała obowiązku uiszczenia określonej w tej decyzji ceny nabycia nieruchomości jeżeli nie zostało wykazane aby wyznaczony został termin zawarcia aktu notarialnego o jakim w tej decyzji mowa. Należy mieć też na uwadze, że wartość wpłaconej w dniu [...] grudnia 1989 r. kwoty 33.071 zł odpowiada aktualnej wartości około kilkuset złotych. Faktycznie właśnie za taką kwotę skarżąca chciałaby nabyć własność gruntu rolnego o powierzchni ponad 22 ha.
Wobec powyższego Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w C. - [...], reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze poprzez przyjęcie, że stan faktyczny i prawny uregulowany tym przepisem ma zastosowanie do sytuacji jaka wystąpiła u strony składającej skargę kasacyjną podczas, gdy Spółdzielnia nie jest objęta tym przepisem;
- 2) art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw w sytuacji, gdy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. jednoznacznie ustalał zasady zmiany odpłatności za nieruchomości rolne nabywane przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne w oparciu o przepisy sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r, o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze, pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjęły, że do stanu faktycznego i prawnego jaki miał miejsce w dniu [...] lutego 1990r. (data wejścia w życie przedmiotowego przepisu) ma zastosowanie wprost art. 2 ust. 1 tej ustawy. Spółdzielnia natomiast stoi na stanowisku, że art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma do niej zastosowania, gdyż cała należność (cała cena określona w decyzji administracyjnej ustalającej spółdzielnię nabywcą gruntów) została zapłacona przed uchwaleniem przez Sejm ww. ustawy.
Tym samym skarżący uważa, że wobec zapłaty całej należności brak podstaw do zmiany ceny - stanowisko przeciwne stanowi naruszenie praw nabytych co jest sprzeczne z art. 2 i 64 Konstytucji RP. Ponadto sytuacja występująca w naszej sprawie nie jest objęta zakresem art. 2 ust. 1 ww. ustawy - ustawodawca nie uregulował takiego przypadku, tym samym należy przyjąć, że szanując elementarne zasady praworządności przyznał, że w przypadku, gdy cała należność za nabycie nieruchomości została zapłacona niedopuszczalne jest ponowne jej ustalanie. Stanowisko przeciwne w efekcie prowadzi do ewidentnego bezprawia, gdyż będzie zobowiązywało spółdzielnię do ponownej zapłaty ceny za nieruchomość w sytuacji, gdy cena ta została w całości uregulowana przed zmianą przepisów. Potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r., sygn. akt: SK.7/2000, w którym podkreślono, "że negatywne skutki wprowadzenia nowych regulacji prawnych mogą obciążać podmioty prawa prywatnego, ale tylko do pewnych granic. (...) Po stronie ustawodawcy istnieje obowiązek takiego formułowania przepisów prawa, aby chronić obywatela (podmioty podobne) przed negatywnymi skutkami sprzecznego z prawem postępowania organu władzy publicznej.
Nie zachowanie tego obowiązku należy traktować zarówno jako naruszenie "reguł przyzwoitej legislacji" wynikających z art. 2 Konstytucji i dyktowaną przezeń zasadą ochrony zaufania obywatela do Państwa, jak i jako naruszenie konkretnego prawa czy wolności (w tym wypadku prawa własności), którego dana regulacja dotyczy. Doprowadziło też do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, bo inne podmioty pozostające w podobnej sytuacji prawnej, uzyskały prawo własności zanim ustawa utraciła moc prawną". W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że "nie ma znaczenia, że mogły to być sytuacje wyjątkowe. Stanowienie przepisów przejściowych musi bowiem obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów dotkniętych tymi przepisami, nawet gdy grupa ta jest znikoma liczebnie".
Składający skargę kasacyjną uważa, że sytuacja w jakiej była Spółdzielnia w dniu [...] lutego 1990r. nie została uregulowana w art. 2 ust. 1 - tym samym przepis ten nie ma do Spółdzielni zastosowania.
W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, autor skargi kasacyjnej zauważa, że art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje sytuację "kandydata ustalonego na nabywcę" - tymczasem Spółdzielnia miała status "nabywcy nieruchomości" (status ten wynika wprost z art. 274 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze oraz z decyzji administracyjnej). Jak zauważa kasator, ustawa z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi wprowadzała dwie instytucje - "kandydata na nabywcę nieruchomości rolnych" i "nabywcę nieruchomości rolnych" - Spółdzielnia posiadała ten drugi status. Ustawodawca w "przepisach przejściowych", na których oparto wyrok, uregulował jedynie sytuację pierwszą (kandydata na nabywcę), nie zajął się natomiast sytuacją podmiotu mającego status "nabywcy nieruchomości".
W tej sytuacji należało przyjąć, że skoro nie uregulowano w przepisach przejściowych sytuacji "nabywcy nieruchomości" to należy do tego pomiotu stosować "stare" (dotychczasowe) przepisy - stanowisko takie jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie.
Nie można bowiem uznać, że ustawodawca wprowadzając dwie instytucje prawne założył, że ich sytuacja jest tożsama. Zatem organy administracji publicznej stosując się do postanowień zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20.01.1990r. były zobowiązane, przy ustalaniu zmienionej odpłatności stosować zasady i przepisy obowiązujące w dniu [...].02.1990r. Odstępstwo od tej zasady jest pozbawione podstaw prawnych. Spółdzielnia zauważa, że celem ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. było zrównanie wszystkich pomiotów nabywających nieruchomości rolne a nie jak to zrobił organ I instancji (a następnie SKO i WSA w Gliwicach) dyskryminowanie rolniczych spółdzielni produkcyjnych (obowiązujące w 1990r. zasady sprzedaży nieruchomości rolnych dla rolników indywidualnych przewidywały szereg ulg i bonifikat powszechnie obowiązujących przy nabywaniu gruntów z PFZ - zasady te zostały przez organy administracji publicznej pominięte). Skoro nowa odpłatność została ustalona w oparciu o niewłaściwe zasady (przepisy prawne obowiązujące w innym okresie niż przewidywała to ustawa z dnia 20.01.1990r.) nie można jej uznać za poprawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. Wskazany jako naruszony przepis art.2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 6,poz.37 ze zm.) w pełni obejmuje swoją dyspozycją stan faktyczny jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie pow. ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości.
Przeniesienie własności nieruchomości następowało - w dacie wydawania decyzji o ustaleniu spółdzielni jako nabywcy nieruchomości - na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Do sporządzenia takiego aktu w rozpoznawanej sprawie nie doszło a tym samym nie nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości. Ostateczny charakter decyzji i niedokonanie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości dawało organom administracji, zgodnie z art. 2 ust.1 pow. ustawy kompetencję do zmiany tych decyzji w części dotyczącej odpłatności za tę nieruchomość. Stosując powołany przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa nie naruszył. Okoliczność faktyczna, uiszczenie kwoty określonej w decyzji przed przeniesieniem własności w formie aktu notarialnego, do czego skarżąca nie była zobowiązana, nie ma znaczenia prawnego. Brzmienie przepisu jest jasne, przesłankę zmiany odpłatności stanowiło - obok ostateczności decyzji - nieprzeniesienie własności nieruchomości.
Skoro umowy nie zawarto i aktu notarialnego nie sporządzono a własność mogła być przeniesiona tylko w takiej formie prawnej(art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego stanowił, że przejście tych nieruchomości na własność spółdzielni następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonej w oparciu o decyzję terenowego organu administracji państwowej) to do skarżącej spółdzielni miał zastosowanie przepis art. 2 ust. 1 pow. ustawy.
Nie można uznać za zasadne także zarzutów naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art.30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państw oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 107,poz.464) w sytuacji gdy art. 2 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 1990 r. ustalał zasady zmiany odpłatności za nieruchomości rolne nabywane przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne. Istotnie przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo spółdzielcze z dnia 20 stycznia 1990 r. stanowi, że odpłatność za przedmiotowe nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Takie też przepisy - obowiązujące w dacie wydawania decyzji ustalającej odpłatność za nieruchomości - zostały w sprawie zastosowane. W sytuacji gdy skarżąca nie była właścicielem nieruchomości bo jej własność nie została przeniesiona w wymaganej prawem formie to spółdzielnia pozostawała kandydatem na nabywcę o którym stanowią przepisy przejściowe art. 56 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Okoliczność, że decyzja z [...] listopada 1989 r. wskazywała Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. - [...] jako nabywcę przedmiotowej nieruchomości nie czyniła z niej jeszcze nabywcy w rozumieniu prawnym, nabywcą takim stałaby się Spółdzielnia po zawarciu umowy w formie aktu notarialnego. Ostateczna decyzja była konieczną podstawą do zawarcia umowy i wskazywała nabywcę,który - do czasu zawarcia umowy przenoszącej własność - pozostawał w istocie kandydatem na nabywcę. Przepis art. 56 ustawy z dnia 19 października 1991 r. mówi o kandydacie ustalonym na nabywcę na podstawie dotychczasowych przepisów (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, mimo wcześniejszego uiszczenia zapłaty ustalonej decyzją z 1989 r.) i stanowi, że sprzedaż nieruchomości następuje na podstawie tej ustawy. Zasadą obowiązującą przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest oparcie ich na aktualnym stanie prawnym, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Stosując zatem powołane przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ustalenia wysokości zapłaty za nieruchomość Sąd I Instancji prawa nie naruszył.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.