Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1793/18, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]; w punkcie 2 sentencji zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. S. kwotę 897 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej powoływana jako: "u.p.z.p.". Planowana inwestycja jest bowiem niezgodna z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", gdyż, jak wynika z załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania: "planowana inwestycja nie zachowuje odległości 10 m od górnej krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych (Kanał [...])".
Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. S., wnosząc o jej uchylenie i o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podniósł, iż w powołanej ustawie Prawo wodne nie ma żadnego zapisu zakazującego zabudowy w odległości 10 od górnej krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych. Natomiast oparcie się przez organ na postanowieniach Studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., jest całkowicie błędne gdyż studium nie stanowi prawa miejscowego.
W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło do ponownego rozpoznania ww decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, od której skarżący złożył sprzeciw. W wyniku jego rozpoznania wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3235/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium wskazując, że nie zaistniały przestanki do przekazania organowi I instancji przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał m.in., że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w trakcie którego prawidłowo ustalił obszar analizy, a następnie w sposób całościowy sprawdził zamierzenia inwestycyjne K. S. pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Sąd uznając wniesiony sprzeciw za zasadny zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznało wniesione odwołanie, zajmując w decyzji dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], tożsame stanowisko jak uprzednio. Organ odwoławczy odmówił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów jednoznacznie uznając, że niemożliwym było wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji z uwagi na nie spełnienie wszystkich wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. u.p.z.p. warunków. Nie został spełniony warunek określony w pkt 5; planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. z ustawą Prawo wodne. Organ podkreślił, że brak spełnienia któreś z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przesądza o wydaniu decyzji odmownej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Krzysztof Stępień powtórzył m.in. zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu i wniósł o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji i zobowiązanie go do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz K. S. kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydane orzeczenie, a to art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że przepisy ustawy Prawo wodne zakazują budowy budynków w odległości 10 m od górnej krawędzi skarpy, cieków wodnych i zbiorników wodnych oraz poprzez oparcie decyzji o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy podczas, gdy akt ten nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie może stanowić podstawy decyzji, ani nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W jego ocenie zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r. są wadliwe. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepis prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem obowiązująca regulacja - ustawa Prawo wodne nie zawiera żadnego przepisu zakazującego budowy budynków w odległości 10 m od górnej krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych. Jak wskazał Sąd meriti jedynym aktem prawnym, zakazującym lokalizowania budynków w powyższej odległości górnej krawędzi skarpy Kanału [...] jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (załącznik część XV dział A pkt 4.2. lit. b) tiret drugie do uchwały Rady m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006 r.). Jednakże Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych.
Rada Gminy uchwalając Studium tworzy dopiero podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów gminnych, w formie planów zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma żadnej mocy prawnej i w niczym nie zobowiązuje mieszkańców gminy ani innych podmiotów gospodarujących na jej terenie, ponieważ jest tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli zobowiązuje jedynie lokalne władze samorządowe. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do oparcia się, w omawianym zakresie, przez organ w decyzji odmownej, na postanowieniach Studium. Jednocześnie Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż także pozostałe warunki zostały spełnione, zatem brak jest podstaw, zgodnie z powyższymi wywodami, do wydania decyzji odmownej.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wykonana analiza, a właściwie jej wyniki, gdyż to one stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, spełniają w ocenie Sądu meriti, powyższe warunki. Natomiast, w sprawie niniejszej wadą decyzji było oparcie jej na nieistniejącym przepisie prawnym (zakaz zabudowy w odległości 10 m od krawędzi skarpy cieków wodnych), czego ustawa Prawo wodne nie przewiduje, czy też na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, które nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Wobec powyższego należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzje organów pierwszej i drugiej instancji z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania wniosku i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a" – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżył w części, tj. w zakresie punktu 1 oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego o kwotę 100 zł i zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], nieprawidłowo ustalając podstawę wyroku podczas, gdy organ I instancji przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, w trakcie którego prawidłowo ustalił wszystkie elementy stanu faktycznego, nie naruszył żadnych przepisów postępowania, a jedyną wadą decyzji było naruszenie prawa materialnego, wobec czego naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ organ II instancji nie mógłby zastosować art. 138 § 2 K.p.a., a powinien uchylając decyzję organu I instancji ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, gdyż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a co za tym idzie uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. w zw. art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego spowodowane uchyleniem decyzji organu I instancji, nie wyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego konieczne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie decyzji organu I instancji, a także nie wskazanie jakie przepisu proceduralne zostały naruszone przez organ I instancji, błędne uznanie, że organ II instancji nie może wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a może ją wydać wyłącznie organ I instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w przypadku gdy dotychczasowa decyzja była pozbawiona naruszeń przepisów postępowania;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt K.p.a. w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie, mimo że Sąd stwierdził wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez organ I i II instancji, polegające na oparciu decyzji odmownej na nieistniejącym przepisie prawnym oraz akcie prawa wewnętrznego, podczas gdy spełnione były wszystkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, a okoliczności sprawy uzasadniały zobowiązanie organu administracji do wydania w określonym terminie decyzji pozytywnej;
- d) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, poprzez zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. zwrotu kosztów postępowania w kwocie zaniżonej o 100 zł;
- 2. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że naruszenie przez organy tego przepisu prawa materialnego jest naruszeniem przepisów postępowania, wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a..
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty postawione kwestionowanemu wyrokowi w istocie sprowadzają się do jednej kwestii, a mianowicie braku wskazania w motywach wyroku przyczyny, dla której Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę K. S., uchylił obok zaskarżonej przez niego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], także decyzję organu pierwszej instancji.
Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że na mocy art. 135 P.p.s.a sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konsekwencji, skoro Sąd Wojewódzki uchylił obok zaskarżonej decyzji także, na podstawie art. 135 P.p.s.a., decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, to powinien – stosownie do obowiązku mającego swe źródło w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. - wskazać w uzasadnieniu wyroku, motywy swego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza wyjaśnić jego podstawę prawną.
Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano, jakie to przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji, które by uzasadniały zastosowanie, wobec decyzji wydanej przez ten organ, środków przewidzianych przepisami P.p.s.a. polegających na uchyleniu także tej decyzji. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w treści zaskarżonego wyroku przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy, a konkretnie rzecz biorąc jej wyniki, są "wnikliwe, pełne i wyczerpujące". Natomiast w ocenie Sądu meriti, jedyną wadą było "oparcie tej decyzji na nieistniejącym przepisie prawnym (zakaz zabudowy w odległości 10 m od krawędzi skarpy cieków wodnych), czego prawo wodne nie przewiduje". Skoro zatem jedyną wadą decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisu prawa materialnego, to nie było podstaw, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, uchylać również tę decyzję.
Należy także zwrócić uwagę, że w sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3235/17, w którym stwierdzono m.in., że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w trakcie którego prawidłowo ustalił obszar analizy, a następnie w sposób całościowy sprawdził zamierzenia inwestycyjne K. S. pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd podkreślił również, że organ prawidłowo ustalił wszystkie elementy stanu faktycznego; architekt sporządzający analizę zagospodarowania obszaru i projekt decyzji właściwie ustalił, że planowana inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi skarpy, cieków i zbiorników wodnych.
Mając zatem na uwadze treść art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, o konieczności uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji. Należy także zwrócić uwagę, że wytyczne jakie znalazły się w motywach zaskarżonego wyroku, zdają się odnosić wyłącznie do organu odwoławczego, nie zaś do organu pierwszej instancji.
Reasumując, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było niedopuszczalne, bowiem do końcowego załatwienia sprawy przez Sąd pierwszej instancji nie było niezbędne uchylenie tej właśnie decyzji (art. 135 P.p.s.a.), a wręcz przeciwnie, spowodować może to znaczne wydłużenie postępowania administracyjnego, ponieważ organ pierwszej instancji będzie musiał ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, które już raz prawidłowo przeprowadził. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku Sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2990/15 LEX nr 2316318, z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. II FSK 1273/15 LEX nr 2314045).
Uwzględniając zatem treść podstaw kasacyjnych oraz granice skargi kasacyjnej orzeczono jak w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Odstąpienie od kosztów postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., albowiem zachodzi w przedmiotowej sprawie – w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w cyt. przepisie.
Za uzasadniony należało uznać również zarzut dotyczący zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku postanowienia w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 2 Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), błędnie ustalając wysokość kosztów postępowania sądowego na kwotę 897 zł.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., w zw. z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Na kwotę tę składa się: należny w sprawie wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.
- - ---------------------- 2