Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr XI/85/2003 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Tczewa w rejonie ulicy Głowackiego, pomiędzy drogą Nr 1 na południe od Osiedla Górki I i II a południową granicą miasta w Tczewie, w pozostałym zakresie oddalił skargę Powiatu T. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
W dniu 30 kwietnia 2008 r. Powiat T. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr XI/85/2003 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie § 6 ust. 11 pkt 4 i 5, § 43 ust. 6 pkt 1 i § 52 ust. 6 pkt 1. Skarżący wykazał, że skierował do Rady Miejskiej w Tczewie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie nie otrzymał odpowiedzi do dnia wniesienia skargi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 6 ust. 11 pkt 4 uchwały stanowi, iż ulica Głowackiego przebiegająca przez obszar opracowania i oznaczona na rysunku planu jako KD.01.Z oraz KD.11.D jest drogą powiatową nr 025, zaś w pkt 5 stwierdzono, iż ulica oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025. W § 43 ust. 6 pkt 1 wskazano, że ulica relacji T.-Ś., oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025, zaś § 52 ust. 6 pkt 1 stwierdza, iż ulica Głowackiego, oznaczona na rysunku planu jako KD.11.D, jest fragmentem drogi powiatowej nr 025. Zdaniem skarżącego zapisy te, w zakresie odnoszącym się do dróg powiatowych, naruszają jego interes prawny z uwagi na skutki prawne wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), nakładające na powiat obowiązki w zakresie budowy, utrzymania, ochrony i modernizacji dróg powiatowych oraz skutki wynikające z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidujące przejście z mocy prawa na powiat, w przypadku decyzji o podziale nieruchomości, własności nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi powiatowe.
Okoliczność tę potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006 r. wydany w sprawie podziału nieruchomości położonej w Tczewie przy ul. Głowackiego nr ew. [...] KW Nr [...]. Wymieniony wyżej podział nieruchomości był następstwem kwestionowanych przez skarżącego zapisów uchwały Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 28 sierpnia 2003 r. W skardze podniesiono również, że zapisy dotyczące odcinków drogi powiatowej oznaczonych symbolami KD.11.D i KD.022 pozostają we wzajemnej sprzeczności, jako że obydwa odrębne i rozwidlające się odcinki drogowe maja pełnić funkcję drogi powiatowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tczewie wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą naruszenia prawa. Organ podniósł, że zagadnienie zmiany przebiegu drogi powiatowej było przedmiotem wcześniejszych prac planistycznych dotyczących obszaru całego miasta w miejscowym planie ogólnym miasta Tczewa uchwalonym uchwałą nr VII/41/94 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 1 grudnia 1994 roku oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa zatwierdzonym uchwałą nr XXX/28/2001 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 29 marca 2001 r., które to studium zostało zmienione uchwałą nr V/34/2003 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 30 stycznia 2003 r. w części dotyczącej obszaru objętego zaskarżona uchwałą. Organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zmiana studium została przedłożona do zaopiniowania właściwym zarządcom dróg, w tym przypadku krajowych oraz powiatowych.
Również projekt zmiany miejscowego planu został przedłożony do uzgodnienia właściwemu zarządowi dróg powiatowych. W obu przypadkach Zarząd Dróg Powiatowych w Tczewie nie zgłosił żadnych uwag. Zdaniem Rady Miejskiej w Tczewie działki sąsiadujące z wyznaczonym pasem drogowym są zagospodarowywane i zabudowywane przez ich użytkowników ze znajomością docelowych rozwiązań komunikacyjnych. Obszar przeznaczony pod drogę łączącą ulicę Głowackiego z droga krajowa nr 1 pozostał wolny od zabudowy w pasie o szerokości spełniającej ustawowe normy dla drogi klasy "Z" – ulica zbiorcza. Stwierdzono również, że treść zaskarżonych przepisów uchwały ma jedynie charakter informacyjny.
Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj., § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1, w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że Powiat T. miał prawo zaskarżyć uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej naruszającą interes prawny osoby prawnej jaką jest jednostka samorządu terytorialnego. Stwierdził również, że skarżący wykazał swój interes prawny w niniejszej sprawie. Przepisy planu stały się bowiem podstawą ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego. Ich wpływ na zakres praw i obowiązków Powiatu T. jest niewątpliwy. Zapisy planu o treści zawartej w § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 doprowadzają do przejścia na rzecz skarżącego prawa własności działek przeznaczonych pod drogę publiczną – powiatową i zaistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Sąd podniósł, że w toku procedury planistycznej zarząd powiatu został jedynie poinformowany o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, natomiast projekt planu do uzgodnienia przesłano Powiatowemu Zarządowi Dróg w Tczewie. Zdaniem Sądu I instancji uzgodnienie to nie obejmowało uzgodnienia przebiegu dróg powiatowych.
W ocenie Sądu podjęta uchwała narusza prawo. Gmina nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu nowych planowanych dróg powiatowych. Zakres swobody regulacyjnej przysługującej gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego przewidziany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie jest absolutny i wyznaczony jest przez granice zakreślone przepisami prawa. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, iż gmina nie posiada kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu planowanych do realizacji dróg powiatowych. Przebieg tych dróg ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) (art. 6a ust. 3 cyt. ustawy), zaś opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej należy do zarządcy drogi. Z art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych wynika, że sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg należą do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której organ jest zarządcą drogi. Kwestie planowania i budowy dróg powiatowych pozostają zatem w kompetencjach powiatu.
Sąd podkreślił, iż w zaistniałej wskutek treści planu sytuacji dochodzi do stanu, w którym w planie przewidziana jest budowa nowego odcinka drogi powiatowej i w związku z decyzjami podziałowymi następuje z mocy prawa przejście na powiat własności nieruchomości położnych na obszarze, przez który ma przebiegać droga, a powiat nie przewiduje realizowania drogi powiatowej na tym terenie.
Sąd stwierdził, że stanowisko Rady Miejskiej w Tczewie, iż zaskarżone regulacje nie mają charakteru normatywnego, a jedynie informacyjny, jest nieuzasadnione. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej postanowienia mają charakter normatywny.
Od powyższego wyroku Rada Miejska w Tczewie złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie władztwa planistycznego gminy związanego z kształtowaniem polityki przestrzennej i przyjęcie, że określenie linii rozgraniczających drogi powiatowej stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Tczewie w opisanym powyżej zakresie jest sprzeczna z prawem i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, a także naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mimo braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku jaki przepis prawa został naruszony w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie można wywieść, iż gmina – w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego – nie ma prawa do określenia przebiegu w planie miejscowym drogi powiatowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Sąd w sposób ewidentny pomylił dwie odrębne regulacje prawne – a mianowicie regulację odnosząca się do prawa zagospodarowania przestrzeni z regulacją dotyczącą dróg publicznych. Procedura sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przedłużenie istniejącej drogi powiatowej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest związane z lokalnymi oraz ponadlokalnymi potrzebami, a tym samym znajdowało się w zakresie kompetencji gminy.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, że plan miejscowy nie wytycza nowej drogi powiatowej, a jedynie przewiduje dobudowanie jej nowego odcinka, który siłą rzeczy zostanie zaliczony do kategorii drogi, w której leży. Ponadto stwierdzono, że do kompetencji gminy należy także ustalanie w miejscowym planie linii rozgraniczających drogi publiczne. Stwierdzono, że konieczność przejęcia przez powiat działek wydzielanych pod projektowaną drogę powiatową nie stanowi o braku uprawnienia do określenia w planie przebiegu nowego odcinka istniejącej drogi powiatowej. Ten argument nie może stanowić podstawy do przyjęcia stanowiska o naruszeniu władztwa planistycznego.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że projekt planu został uzgodniony z właściwym zarządem drogi, co nie było kwestionowane w toku sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 cyt. ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzać się będzie wyłącznie do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g/ – ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania (art. 147 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do podniesionych wyżej zarzutów stwierdzić należy, iż są one bezpodstawne. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, którym powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Kwestionowane uzasadnienie spełnia te wymogi. Wbrew lakonicznemu stwierdzeniu, że Sąd nie wyjaśnił jakie "przepisy prawa zostały naruszone w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności". Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera obszerny wywód prawny, w którym wskazane zostały przepisy naruszone postanowieniami kontrolowanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Tczewa, w rejonie ulicy Głowackiego.
Wskazując na art. 101 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, a także art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowani przestrzennym oraz art. 2a ust. 2, art. 6a ust. 3, art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych Sąd wyjaśnił kaczego przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie i w jaki sposób zostały naruszone. Kwestionując zawarte w wyroku Sądu I instancji rozstrzygnięcie autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do tych rozważań, stwierdzając jedynie, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Tczewie nie została wydana z naruszeniem prawa i przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Powyższe stanowisko nie może zostać zaakceptowane z następujących przyczyn. Stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Zauważyć jednak należy, na co zwrócił już uwagę Sąd I instancji, że dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia winny przestrzegać warunków określonych w ustawach. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego czy w świetle obowiązujących przepisów, opracowująca plan zagospodarowania przestrzennego, gmina może samodzielnie decydować o przebiegu planowanych dróg powiatowych.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że jednostki samorządu winny przestrzegać swoich kompetencji. Zarówno bowiem samodzielność gminy jak i powiatu (art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym) podlega ochronie.
Planując zatem przebieg dróg innych niż gminne rada gminy winna uwzględniać dotyczące tej kwestii regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały – drogi publiczne dzieliły się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa natomiast pozostałe są własnością właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1 i 2 cyt. ustawy).Przyznanie wymienionym wyżej samorządom uprawnień właścicielskich w stosunku do danej kategorii dróg nakłada na nie określone obowiązki związane z budową drogi, jak chociażby wypłata odszkodowania za przejęte pod drogę grunty. Dlatego też zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych przekazano do kompetencji rady powiatu, który podejmuje w tym względzie stosowną uchwałę.
Rada powiatu podejmując stosowną uchwałę decyduje też o przebiegu dróg powiatowych. Uprawnienie to zawarte zostało w art. 6a ust. 3 cyt. ustawy, który jednoznacznie stanowi, że przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga. Cytowany wyżej przepis ma rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie. Przysługujące gminie uprawnienie do podejmowania wszelkich regulacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego doznało w przypadku planowania dróg powiatowych istotnych ograniczeń. Zgodzić się zatem należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, iż zamieszczone w § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 postanowienia naruszają zawartą w art. 6 ust. 3 cyt. ustawy normę. Rada Miejska nie jest bowiem kompetentna do ustalania w planie miejscowym przebiegu drogi powiatowej bez uprzedniego zaplanowania takiej drogi przez powiat.
Odnosząc się do takiej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż fakt zaplanowania przebiegu przedmiotowej drogi powiatowej wynika w sposób niebudzący wątpliwości z rysunku planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też za co najmniej niezrozumiałe uznać należy twierdzenia autora skargi kasacyjnej, iż plan nie wytycza "nowej drogi powiatowej". Zauważyć też należy, że w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się – w zależności od potrzeb – linie rozgraniczające, między innymi drogi publiczne. Ustalenie jednakże linii rozgraniczających dotyczyć może jedynie tych dróg publicznych, których przebieg może być regulowany postanowieniami planu. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. Za nietrafny uznać również należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dokonywane w oparciu o wymieniony wyżej przepis uzgodnienia mają określony zakres i przeprowadzane są z udziałem innego organu. Nie mogą one zatem zastąpić trybu przewidzianego w art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zakończonego wydaniem przez radę powiatu stosownej uchwały ustalającej przebieg drogi powiatowej.
Z wymienionych wyżej przyczyn skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.