Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 529/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], wydaną na wniosek [...] Spółki z o.o. w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci "urządzenia infrastruktury technicznej – budowa elektrowni wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zjazd, drogi dojazdowe, plac manewrowy, sieci, przyłącza elektroenergetyczne i telekomunikacyjne [sterownicze], o mocy nominalnej do 2,5 MW". Inwestycję przewidziano do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (nie ustalono linii zabudowy); warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody krajobrazu i zdrowia ludzi; warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej; warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich; inne warunki wynikające z przepisów odrębnych; linie rozgraniczające teren inwestycji (przedstawiono je na kopii mapy zasadniczej).
Z braku przesłanek ku temu nie ustalono, warunków dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołań Z. O., P. M., J. M., A. M., T. B., K. S. i D. S. od powyższej decyzji uchyliło ją w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając decyzję organ II instancji zaznaczył, że przyczynę uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji stanowiło naruszenie przepisów procesowych – art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie ustalił bowiem prawidłowo kręgu stron postępowania i nie wszystkie uprawnione osoby brały udział w postępowaniu. W uzasadnieniu wyjaśniono, jakich osób i jakich nieruchomości to dotyczy. Zwrócono także uwagę na inne uchybienia procesowe popełnione przy wydawaniu decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, iż nie zgadza się z zarzutami merytorycznymi podniesionymi w odwołaniach. Organ II instancji powołał się na ostateczną decyzję Wójta z dnia [...] 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przytaczając jej stwierdzenia, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie i życie ludzi. Zdaniem SKO w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ był tamtą decyzją związany, niezależnie jednak od tego, także w spornym postępowaniu kwestia ochrony środowiska została uwzględniona. Organ II instancji podniósł również, że zarzut uniemożliwienia zagospodarowania w przyszłości działek odwołujących się uznać trzeba za przedwczesny wskazując na badanie stanu faktycznego w czasie ustalania warunków zabudowy.
Organ odwoławczy podzielił merytoryczną ocenę zawartą w decyzji I-instancyjnej konkludując, iż odwołujący się nie wskazali, by planowana inwestycja naruszała obowiązujące przepisy. organ odwoławczy podkreślił, że podstawą uchylenia decyzji były tylko i wyłącznie wskazane wyżej względy procesowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli: A. M., K. S., Z. O., P. M., J. M.i T. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- - naruszenie prawa materialnego – art. 72 ust. 1 pkt 1 (nie podano, jakiej ustawy); z uzasadnienia skargi wynikało, że wskazany przepis dotyczy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) przez jego niezastosowanie,
- - naruszenie prawa materialnego, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie tych przepisów, podczas gdy na Gminie ciąży obowiązek m.in. dbałości o sprawy dotyczące ochrony zdrowia, na które planowana elektrownia może mieć wpływ negatywnie oddziaływując na zdrowie i życie ludzi.
Skarżący kwestionowali powoływanie się w sprawie niniejszej na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Twierdzili o możliwości przekroczenia norm hałasu, który będzie negatywnie oddziaływał na zdrowie i życie mieszkańców pobliskich zabudowań.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, a odrzucenie w stosunku do T. M. Postanowieniem z dnia 28 września 2015 r. skargi A. M., K. S., Z. O., P. M. i T. M. zostały odrzucone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydając po rozpoznaniu skargi J. M. wyrok z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 529/15 wskazał, że w sprawie niniejszej nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ani z urzędu ani w podniesionych w skardze zarzutach.
WSA wskazał, iż przedmiotem kontroli sądu była decyzja kasacyjna SKO w [...] z dnia [...] 2015 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 maja 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci "urządzenia infrastruktury technicznej – budowa elektrowni wiatrowej [...]wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zjazd, drogi dojazdowe, plac manewrowy, sieci, przyłącza elektroenergetyczne i telekomunikacyjne [sterownicze], o mocy nominalnej do 2,5 MW". której podstawę prawną stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a. Powołany przepis znajduje zastosowanie wówczas, gdy decyzja I-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.
W ocenie WSA w Białymstoku brak udziału w postępowaniu przed organem I instancji wszystkich stron postępowania zawsze skutkuje dla organu odwoławczego obowiązkiem wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej zachodziły bezsprzecznie podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem wszystkich stron postępowania. Dlatego wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasacyjnej nie sposób skutecznie zarzucać naruszenia prawa, które by ją dyskwalifikowało.
Sąd I instancji powołując się na szereg poglądów orzecznictwa przypomniał, organ I instancji nie jest związanymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Związany jest natomiast prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są zatem oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. W tej sytuacji wywody i zarzuty do merytorycznego stanowiska SKO zawartego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jako ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, skarżący powinien podnosić w obecnie toczącym się postępowaniu przed organem I instancji.
Podsumowując Sąd zaznaczył, że SKO w [...] prawidłowo dopatrzyło się naruszenia po stronie Wójta przepisów postępowania sprowadzającego się do jego prowadzenia bez udziału wszystkich stron postępowania, a jedynie zbędnie wyraziło w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej poglądy odnoszące się do prawa materialnego. Sąd I instancji podkreślił, że w następstwie zaskarżonej decyzji Wójt Gminy [...] powinien przeprowadzić od początku postępowanie z udziałem wszystkich stron tj. zbadać pod kątem formalnym i merytorycznym wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, sporządzić prawidłową analizę i dokonać oceny czy zachodzi dopuszczalność ustanowienia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jeśli tak – wydać decyzję odpowiadającą wymogom u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które Sąd uznał za częściowo zasadne w zakresie odnoszącym się do naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 kpk, pomimo czego nie uwzględnił skargi i ją oddalił.
Przy tak sformułowanym zarzucie, skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w.Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wywiedzionego środka zaskarżenia podniósł, iż ze stanowiskiem przedstawionym przez WSA w Białymstoku nie można się zgodzić, albowiem narusza ono obowiązujące prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbędnie wyraziło w decyzji swój pogląd dotyczący stosowania przez organ I instancji prawa materialnego, co w ocenie skarżącego stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ.
Skarżący podkreślił, że Sąd nie wziął pod uwagę, że organ ten wbrew obowiązującym przepisom wyraził jednoznaczny pogląd co do stosowania przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, do czego w sytuacji uchylenia decyzji z przyczyn formalnych, nie był uprawniony. W ocenie skarżącego stwierdzone uchybienie miało istotny wpływu na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. gdyż w sytuacji ponownego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zajęcie stanowiska merytorycznego przez organ odwoławczy czyni dwuinstancyjność postępowania iluzoryczną, gdyż trudno jest przyjąć założenie, że rozpoznając ponownie sprawę, SKO w [...] wyrazi odmienny od wcześniej prezentowanego poglądu co do stosowanych przez Wójta Gminy przepisów prawa materialnego utwierdzając go jednocześnie w przekonaniu o zasadności jego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.
W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż choć w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na zaaprobowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpk, to jednak na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż autor skargi kasacyjnej zamierzał powiązać zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe wynika bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a rekonstrukcji zakresu zaskarżenia objętego skargą kasacyjną należy dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest także zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego sądu administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które Sąd uznał za częściowo zasadne w zakresie odnoszącym się do naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. pomimo czego nie uwzględnił skargi i ją oddalił wskazać zaś należy, iż nie okazał się on trafny.
Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał, by zarzucane Sądowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Podejmując próbę wykazania tej okoliczności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał wprawdzie, iż stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie gdyż w sytuacji ponownego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zajęcie stanowiska merytorycznego przez organ odwoławczy czyni dwuinstancyjność postępowania iluzoryczną, gdyż trudno jest przyjąć założenie, że rozpoznając ponownie sprawę, SKO w [...] wyrazi odmienny od wcześniej prezentowanego poglądu co do stosowanych przez Wójta Gminy przepisów prawa materialnego utwierdzając go jednocześnie w przekonaniu o zasadności jego stanowiska, to jednak zauważyć należy, iż podnoszony wpływ na wynik sprawy nie dotyczy wpływu uchybienia na treść zapadłego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, lecz ewentualnego, hipotetycznego wpływu wyrażenia przez SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2015 r. określonych poglądów prawnych dotyczących wykładni i subsumcji przepisów prawa materialnego, na treść kolejnego rozstrzygnięcia SKO, które być może zapadnie w przyszłości w następstwie wywiedzenia odwołania od ustalającej warunki zabudowy decyzji Wójta Gminy [...], która zostanie wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.
Przypomnieć zaś trzeba, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia sądowego, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia sądu byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia sądowego.
Wymogom tym skarżący kasacyjnie nie sprostał, albowiem nie wykazał w jaki sposób zarzucane naruszenie przepisów postępowania miałoby wpłynąć na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - przyp. NSA), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. Inaczej rzecz ujmując wpływanie w sposób istotny na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów orzeczenie organu musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji trafnie zauważając, iż skoro SKO w [...] prawidłowo dopatrzyło się naruszenia po stronie Wójta przepisów postępowania, co uzasadniło wydanie decyzji kasacyjnej, to zbędnym było wyrażanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji poglądów odnoszących się do prawa materialnego, jednocześnie zasadnie przyjął, że to uchybienie organu odwoławczego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia rozumianego jako uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zauważyć bowiem należy, iż także w przypadku braku dokonania przez organ odwoławczy rozważań dotyczących zgodności decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego, efekt kontroli instancyjnej byłby taki sam, to jest doszłoby do uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sam zaś okoliczność, że organ odwoławczy częściowo nieprawidłowo uzasadnił swoja decyzję, nie przesądza jeszcze o tym, iż było to naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Inaczej rzecz ujmując decyzja SKO w [...] – nawet przy przyjęciu, że została ona częściowo wadliwie uzasadniona – to jednak odpowiadała prawu, co prawidłowo przyjął Sąd I instancji, a czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej.
Podkreślić przy tym należy, iż ewentualna wadliwość uzasadnienia decyzji organu II instancji została przez WSA w Białymstoku usunięta poprzez jednoznaczne wskazanie, iż organ I instancji nie jest związany stanowiskiem SKO odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, a Wójt Gminy [...] powinien przeprowadzić od początku postępowanie z udziałem wszystkich stron, tj. zbadać pod kątem formalnym i merytorycznym wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, sporządzić prawidłową analizę i dokonać oceny czy zachodzi dopuszczalność ustanowienia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jeśli tak – wydać decyzję odpowiadającą wymogom u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Zauważyć wreszcie trzeba, iż Sąd I instancji, choć wskazał na zbędność kwestionowanego przez stronę skarżąca fragmentu uzasadnienia decyzji SKO, to jednocześnie nie stwierdził, by decyzja ta naruszała prawo, w tym w szczególności by wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Tezę takową postawił wprawdzie skarżący kasacyjnie twierdząc, że zbędne wyrażenie przez organ odwoławczy wydający decyzję kasacyjną poglądów dotyczących stosowania prawa materialnego stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., jednakże poglądu swojego w żaden sposób nie uzasadnił oraz nie odniósł go do treści wskazywanego jako wzorzec kontroli przepisu. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zatem wymaganego przez art. 176 pkt 2 uzasadnienia i jako taka nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.