Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia B. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") oraz Wspólnoty C. (dalej jako "skarżąca wspólnota"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, a także utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2010 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych dla mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowo-garażowej na działkach o nr ewid. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły skarżąca stowarzyszenie i skarżąca wspólnota, a ponadto Stowarzyszenie D. oraz Stowarzyszenie E. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy na wniosek A. S.A. (dalej jako "inwestor") z 7 sierpnia 2007 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej, na działkach ew. nr [...] w Warszawie. W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik, będący integralną częścią decyzji wskazano, że projektowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności. Podstawową strukturę kompleksu stanowić będą dwie 30 piętrowe wieże - zespoły mieszkalne, ustawione na siedmiokondygnacyjnej podstawie, zawierającej garaże oraz powierzchnie handlowo-usługowe. Przewiduje się 1 kondygnację podziemną, 7 kondygnacji nadziemnych o funkcji usługowo - garażowej, oraz 29 kondygnacji nadziemnych o funkcji mieszkalnej.
Wysokość budynku ma wynieść 115 m. Liczba miejsc parkingowych w garażu podziemnym wynosi 144, a w garażu nadziemnym 572 (łącznie 716). Ponadto 226 z 716 stanowisk parkingowych zostanie usytuowane w garażu zmechanizowanym, w którym parkowanie odbywa się za pomocą maszyny parkującej z udziałem komputerowego sterowania ruchem.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: J.B., M.J., J.K., B.N., Stowarzyszenie E., Stowarzyszenie D. oraz skarżące stowarzyszenie i skarżąca wspólnota.
Decyzją z [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie:
- 1) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez J.B., M.J., J.K. i B.N.,
- 2) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie E. i skarżącą wspólnotę,
- 3) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu odwołań skarżącego stowarzyszenia i Stowarzyszenia D. w Warszawie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana została dla odmiennego przedsięwzięcia niż wskazał we wniosku inwestor, co jest sprzeczne z art. 46 a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). We wniosku z 7 sierpnia 2007 r. wystąpiono o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowo-garażowej na działkach ew. nr [...]. Dla takiego też przedsięwzięcia została złożona przez inwestora informacja o oddziaływaniu na środowisko z lipca 2007 r. W oparciu o powyższy wniosek organ pismem z 4 października 2007 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Także wydane w trakcie postępowania postanowienia opiniujące i uzgadniające (postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 19 listopada 2007 r. oraz z 18 marca 2008 r.) dotyczyły przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkaniowo-usługowo-garażowej, a raport również został sporządzony dla tego przedsięwzięcia.
Zaskarżoną decyzją ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację innego przedsięwzięcia, polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej. Decyzją została więc objęta tylko część zamierzenia inwestycyjnego tj. dotycząca parkingów, a ponadto z określeniem, że parking jest dla nie mniej niż 300 samochodów i to pomimo, że inwestor dokładnie określił ilość miejsc parkingowych na 716.
Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1894/09 oddalił skargę. Inwestor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2124/10 uchylił zaskarżony wyrok z 17 czerwca 2010 r., a ponadto uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r.
Uchylając w niniejszej sprawie decyzje organów I i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedstawiony wyżej przebieg postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2124/10 ma decydujące znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia. Zarówno decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2010 r. IV SA/Wa 1894/09. W momencie ponownego rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji wyrok ten nie był jeszcze prawomocny.
W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta obligowała Prezydenta m. st. Warszawy do "wstrzymania się" z rozstrzygnięciem tej sprawy administracyjnej do momentu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji powinny więc oczekiwać na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że naruszenie powyższych zasad postępowania przez organy obu instancji spowodowało, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. naruszają prawo procesowe i z tego powodu powinny zostać uchylone, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone przepisy postępowania.
Po drugie, art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że pierwszy z tych przepisów jest przepisem postępowania, którego naruszenie może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji właściwego organu.
Po trzecie, art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło się toczyć do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego.
Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że naruszenie przez organ przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał przebieg postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2124/10. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 17 czerwca 2010 r., a ponadto uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r., uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2009 r., stanowiła podstawę do ponownego rozstrzygania przez organ I instancji wniosku inwestora o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji, co organ uczynił w decyzji I instancji z [...] listopada 2010 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z [...] września 2011 r. Decyzje te były przedmiotem skargi do Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Obie decyzje wydane zostały już po wniesieniu przez inwestora skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji z 17 czerwca 2010 r., lecz przed jej rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone bądź zmienione. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2010 r., utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r., została wydana w oparciu o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r., uchylającą uprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z [...] września 2009 r. została następnie uchylona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. Oznacza to, że w sprawie tej zaistniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. To z kolei obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st.
Warszawy z [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej, bowiem z uwagi na okoliczności przedstawione wyżej nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podzielić należy stanowisko inwestora, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, o którym mowa w tym przepisie. Brak jednocześnie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi, bowiem zastosowanie w niniejszej sprawie miał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Po trzecie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem postępowania, którego naruszenie może stanowić podstawę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji czy postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten, choć ma swoje umocowanie w przepisach normujących postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczy w istocie postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej. Przepis ten zobowiązane są uwzględnić organy administracji ponownie rozpoznając sprawę po wcześniejszym wyroku uchylającym, a brak uwzględnienia tego przepisu przez te organy może stanowić naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., choć jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie do naruszenia takiego nie doszło.
Po czwarte, trafnie wskazuje inwestor w skardze kasacyjnej, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym organy powinny "wstrzymać się" z ponownym rozpoznawaniem wniosku inwestora do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu bądź czynności. Każde więc ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji może podlegać wykonaniu, o ile jego wykonalność nie zostanie wstrzymana z mocy prawa, z mocy rozstrzygnięcia organu (art. 61 § 2 p.p.s.a.) czy też rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z żadną z tych sytuacji nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Oczywiście przystępując do wykonania ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego organ zawsze powinien się liczyć z ewentualnymi, negatywnymi konsekwencjami związanymi z późniejszym wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie tego rodzaju konsekwencją jest konieczność uchylenia późniejszych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., o czym już była mowa wyżej. Powyższe oznacza, że trafny zarzut naruszenia art. 61 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, choć z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu.
Po piąte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. chociaż należy podzielić stanowisko inwestora, zgodnie z którym Sąd I instancji nie wskazał (czy też błędnie wskazał) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny, dla których uznał, że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jednak zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, z analogicznych przyczyn jak już wyżej wskazane.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 3 7