Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2860/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Pomorski ustalił lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji pn.: "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Z. – S., której celem jest zamknięcie tzw. Pierścienia zasilania pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi G. – T. – S. – S. – K. – S.".
Po rozpatrzeniu odwołań od powyższego rozstrzygnięcia grupy uczestników postępowania, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej również "Minister") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla przedmiotowej inwestycji.
Minister w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż podstawę prawną do orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 r. (t.jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.; dalej "ustawa o Euro"), której szczególny charakter wynikał z konieczności przyspieszenia procesu realizacji inwestycji dotyczących infrastruktury niezbędnej dla przygotowania turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Organ odwoławczy wskazał, iż celem tej ustawy było zrealizowanie określonego zadania, czyli przygotowanie turnieju EURO 2012, zaś normy w niej zawarte służyły realizacji tego zadania, co wynika zarówno z tytułu przedmiotowej ustawy, jak i z art. 1 ust. 1 ustawy o Euro, zgodnie z którym ustawa określa zasady przygotowania finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Minister wywiódł, że skoro ustawa o Euro dotyczyła ściśle określonych przedsięwzięć, realizowanych w związku z przygotowaniem i przeprowadzeniem turnieju EURO 2012, to nie może ona mieć zastosowania do przedsięwzięć, których realizacja miałaby nastąpić dopiero po zakończeniu turnieju bądź w trakcie jego trwania.
Wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej lokalizację wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w dniu [...] czerwca 2012 r., a więc w trakcie trwania turnieju, zatem - w ocenie Ministra - inwestycja nie może być kwalifikowana jako prowadzona w celu przygotowania turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, tym bardziej, że decyzja została wydana [...] listopada 2012 r., a zatem po zakończeniu turnieju EURO 2012. Organ zwrócił uwagę, że ustawa wprowadza szereg odstępstw od ogólnych postanowień materialnych i procesowych prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego, ogranicza prawa podmiotowe m.in. właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (m.in. prawo własności, równą ochronę praw majątkowych). W opinii Ministra, stosowanie takich ograniczeń po zakończeniu okresu w jakim miały obowiązywać jest wysoce niecelowe.
Przedsięwzięcia nierozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju, choć wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 8 poz. 52 z późn. zm.), nie odpowiadają kryterium niezbędności do przygotowania i przeprowadzenia turnieju. Na poparcie swoich rozważań Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt Kp 1/12, w którym Trybunał negatywnie odniósł się do możliwości zastosowania przepisów ustawy o Euro do przedsięwzięć Euro 2012 r. określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy i niezrealizowanych przed rozpoczęciem turnieju EURO 2012. Minister uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Wojewoda nie był władny wydać rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy o Euro po zakończeniu turnieju i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. Spółka Akcyjna z siedzibą w G., wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Euro - poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego ustawa o Euro obowiązywała, gdyż nie została uchylona żadnym aktem prawnym. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją, że ustawa miała jedynie charakter czasowy i miała zastosowanie tylko dla przygotowania realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Zdaniem spółki, w interesie społecznym leży zakończenie inwestycji związanych z turniejem Euro 2012, gdyż są one celami i inwestycjami publicznymi o bardzo dużym znaczeniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku podał, że ustawa o Euro 2012 r. została uchwalona jako ustawa specjalna i ustawodawca jasno określił jej kontekst w postaci przyszłego zdarzenia, jakim był turniej finałowy Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 r. Normy zawarte w ustawie miały zatem służyć realizacji ściśle określonego zadania jakim było przygotowanie turnieju. Na czas obowiązywania ustawy o Euro zawieszone było obowiązywanie wielu innych ustaw. Jednym ze specjalnych przedsięwzięć, które miały być zrealizowane w ramach przygotowania turnieju, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, była "Rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji trójmiejskiej". Nie wszystkie przedsięwzięcia związane z Euro 2012 zostały zrealizowane do czasu rozpoczęcia turnieju Euro 2012 r., a ustawodawca nie sprecyzował do kiedy należy stosować przepisy ustawy o Euro 2012 r. Przepisy te nie zostały co prawda formalnie uchylone ale, zdaniem Sądu, uwzględniając cel ustawy, należy uznać, że nadano jej ograniczony czas działania i powiązano go z przeprowadzeniem turnieju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż z tej też przyczyny ustawodawca uchwalił przepisy regulujące kwestie dalszego stosowania, po zakończeniu turnieju, reżimu prawnego przewidzianego w ustawie o przygotowaniu turnieju Euro 2012 i wprowadził przepisy umożliwiające utrzymanie w systemie prawnym uproszczonego trybu postępowania w odniesieniu do inwestycji zakwalifikowanych w rozporządzeniu z 2009 r. jako przedsięwzięcia Euro 2012. Jednakże mocą wyroku z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt Kp 1/12) Trybunał Konstytucyjny uchylił te przepisy jako niezgodne z Konstytucją RP uznając, że ustawodawca w sposób niezgodny z Konstytucją zamierzał zalegalizować nierozpoczęte przed 8 czerwca 2012 r. przedsięwzięcia wymienione w rozporządzeniu z 2009 r. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 6 marca 2013 r. orzekł, że ustawodawca naruszył w sposób kwalifikowany konstytucyjną zasadę lex retro non agit.
Wyrok ten, zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnia kwestie stosowania przepisów ustawy o Euro 2012 po zakończeniu turnieju, a mianowicie wskazuje, że inwestycje wszczęte po tym okresie nie powinny być oparte na przepisach ww. ustawy. Sąd uznał, że choć zakres przedsięwzięć infrastrukturalnych nie stracił ogólnospołecznego uzasadnienia, to nie odpowiadają już one kryterium niezbędności, jakie przyjęto w art. 4 ust. 1 ustawy o Euro.
W ocenie Sądu, niezrealizowane przedsięwzięcia, w tym budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Z. – S., której celem jest zamknięcie tzw. pierścienia zasilania pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi G. – T. – S. – S. – K. – S., nie były niezbędne do przeprowadzenia turnieju Euro 2012, skoro turniej ten rozpoczął się i zakończył bez ich realizacji. A zatem zakończył się także cel jaki przyświecał prawodawcy przy uchwalaniu ustawy o Euro 2012. W demokratycznym państwie prawa, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne dalsze stosowanie ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych ponad cel, dla jakiego ograniczenie tych praw wprowadzono.
Konkludując Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana w dniu [...] listopada 2012 r., a więc prawie pięć miesięcy po zakończeniu turnieju. Organ I instancji niesłusznie, w opinii Sądu, zastosował uproszczenie stwierdzając w decyzji jedynie, że planowana inwestycja znajduje się w wykazie przedsięwzięć Euro 2012 zawartym w rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 pod pozycją [...] i w związku z tym istnieje podstawa do zastosowania ustawy o Euro 2012 przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Od powyższego wyroku spółka E. S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną, opierając ją na zarzutach naruszenia:
- - prawa materialnego - art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej EURO 2012 - poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez stronę przeciwną, iż brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania stosownej decyzji lokalizacyjnej;
- - przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skutkiem czego umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla przedmiotowej inwestycji.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej EURO 2012 (t.jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.; dalej "ustawa o Euro") i błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze wydania stosownej decyzji lokalizacyjnej.
Ponadto, w opinii skarżącej kasacyjnie Spółki, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż było brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skutkiem czego było umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla przedmiotowej inwestycji.
Powyższe zarzuty nie zostały prawidłowo sformułowane.
Nie można bowiem naruszyć przepisu przez jego niezastosowanie (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12 - LEX nr 1136684), a sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie mógł naruszyć przepisów tej ostatniej ustawy, skoro jej nie stosował.
Pomimo niewłaściwego sformułowania zarzutów nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie strona w istocie zarzuca, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o Euro oraz nieprawidłowo ocenił zastosowanie przez organ II instancji normy z art. 105 § 1 k.p.a.
Uznając, że w tej sytuacji jest możliwa ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić trzeba, że od tego, czy pierwszy z tych zarzutów jest uzasadniony, zależy zasadność zarzutu drugiego. Gdyby bowiem w rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy prawne do merytorycznego załatwienia sprawy w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o Euro, to tym samym nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli zaś brak byłoby podstaw do stosowania w sprawie ustalenia lokalizacji omawianego przedsięwzięcia przepisów ustawy o Euro, to konsekwencją powyższego byłaby konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o Euro, ustawa ta określa zasady przygotowania finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.
Przepis ten jednoznacznie i wyraźnie wskazuje, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane do przygotowania wskazanego wyżej turnieju, a więc nie znajdują zastosowania do inwestycji, które celowi temu nie służą. Z samej zaś istoty przygotowania wynika, że musi ono poprzedzać turniej, a realizacja inwestycji w czasie jego trwania i po jego zakończeniu niewątpliwie go nie poprzedza i nie służy jego realizacji. Nie można bowiem przygotowywać określonego celu, jeżeli został on już zrealizowany.
Powyższe unormowanie określa ramy czasowe możliwości stosowania przepisów omawianej ustawy, a zatem nie ma potrzeby jej uchylania, by zakończyć okres, w którym mogą być na jej podstawie realizowane konkretne inwestycje.
Zauważyć przy tym wypada, że problematyka temporalnego stosowania ustawy o Euro była już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 227/14, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, słusznie podkreślił, że ustawa z 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, pomimo nie zawarcia w niej stosownej regulacji intertemporalnej, nie może być stosowana po zakończeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, to jest turnieju, na potrzeby którego została uchwalona. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne dalsze stosowanie ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych ponad cel, dla jakiego ograniczenie tych praw wprowadzono.
W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że nadal należy stosować ograniczenia przewidziane w ustawie o przygotowaniu turnieju Euro 2012 do niezrealizowanych inwestycji, bowiem cel ich realizacji już się skończył.
Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie podkreślić wypada, że chociaż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt Kp 1/12 odnosił się do ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, a nie bezpośrednio do ustawy o Euro, to powołując się na ten wyrok Sąd I instancji nie twierdził, że Trybunał uznał ustawę o Euro za niekonstytucyjną. Sąd miał jedynie na uwadze argumentację przedstawioną w motywach tego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, która znajdowała odpowiednie zastosowanie w realiach niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez przyjęcie, iż brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze wydania stosownej decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o Euro, nie ma uzasadnionych podstaw, bowiem przepisy tej ustawy nie mogą być stosowane po zakończeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.
Jak już wyżej wskazano, brak podstaw do stosowania w sprawie ustalenia lokalizacji omawianego przedsięwzięcia przepisów ustawy o Euro uzasadnia zastosowanie przez organ administracyjny art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ niemożność prowadzenia tego postępowania w trybie przepisów ustawy o Euro powoduje jego bezprzedmiotowość. Powyższe sprawia, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni i zastosowania przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. – również nie ma uzasadnionych podstaw.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.