Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1124/12), po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność części graficznej uchwały Rady Gminy Wielka Wieś z dnia [..] lutego 2012 r., Nr [..] w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy Wielka Wieś – w zakresie terenu położonego w obszarze "B.2" oznaczonego symbolem 2.MNU.1 oraz w zakresie działki nr [..] położonej w obszarze "B.5" w części, w której działka ta oznaczona została symbolem 2.UT oraz 2.US oraz oddalił skargę A.D. i M.D.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Rada Gminy Wielka Wieś w dniu [..] lutego 2012 r. podjęła uchwałę nr [..] w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy Wielka Wieś. Powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyli: Wojewoda Małopolski oraz A.D. i M.D. Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania.
Wojewoda Małopolski zaznaczył w skardze, że w obszarach: B. - 2 i B. - 5 w obrębie jednego użytku rolnego (R) klasy IIla położone są dwa tereny, których suma powierzchni (w obrębie tego użytku) przekracza 0,5 ha. W ocenie organu takie przeznaczenie wymagałoby uzyskania zgody właściwego ministra. Wojewoda Małopolski zarzucił, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej "miejscowym planem") na funkcje nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, na których nierolnicze przeznaczenie nie wyraził zgody Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.). W konsekwencji Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie rysunku planu 2.MNU1 i 2.UT w obszarze B. - 2 i B. - 5.
W odpowiedzi Rada Gminy wyraziła przekonanie, że nie ma powodów do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zakresie obu zakwestionowanych obszarów.
We wniesionej przez A.D. i M.D. skardze zarzucono naruszenie m.in. art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w postaci zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 7 R (tereny rolnicze) na tereny oznaczone symbolem 7 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), pomimo odmownej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia [..] lutego 2011 r..
W ocenie A.D. i M.D. zaskarżona uchwała Rady Gminy Wielka Wieś narusza ich interes prawny w związku ze zmianą przeznaczenia części działek nr [..] oraz nr [..], w obszarze oddziaływania których znajduje się nieruchomość skarżących. Przekłada się to, zdaniem skarżących, na konieczność pozostawienia dotychczasowego przeznaczenia (droga wewnętrzna) należących do nich działek nr [..] oraz [..], w czym upatrują oni ograniczenie przysługującego im prawa własności. Z powyższych względów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie rysunku planu "7 MN" w obszarze M.3 (część działki nr [..] oraz [..] oznaczona jako działka nr [..]) oraz rysunku planu "KDW" w obszarze M.3 (działki nr [..] oraz [..]).
W odpowiedzi Rada Gminy wniosła o odrzucenie – ewentualnie oddalenie – skargi A.D. i M.D.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), uwzględnił skargę Wojewody Małopolskiego i stwierdził w określonym zakresie nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wielka Wieś, z kolei na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę A.D. i M.D.
Przedmiotem rozpoznania sądu pierwszej instancji była ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Wielka Wieś z dnia [..] lutego 2012 r., nr [..] w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy Wielka Wieś. Analiza akt planistycznych z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 (i następnych przepisów) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwoliła sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ planistyczny wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie w planie obszarów o łącznej powierzchni 343,0900 ha położonych na terenie całej gminy Wielka Wieś. Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 48,7300 ha, natomiast zgody tej odmówił w odniesieniu do gruntów o łącznej powierzchni 294,3600 ha. Wśród obszarów, na zmianę przeznaczenia których minister nie wyraził zgody, znajdują się obszary oznaczone na części graficznej planu jako 2.MNU1 i 2.UT w obszarze B.–2 i B.–5.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że działka nr ewid. [..] położona jest zgodnie z zaskarżoną uchwałą w większości: w terenach 2.UT – tereny usług rekreacji, turystyki i sportu; w terenach 2.US – tereny urządzeń sportu i rekreacji oraz w małych fragmentach: w terenach 2.R – tereny rolne oraz 2 ZN – tereny zieleni, w tym objętej formami ochrony przyrody. Tymczasem na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka ta położona była w obszarach oznaczonych jako teren R – "tereny użytkowane rolniczo". Wobec powyższego przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działki nr ewid. [..] położonej w obszarze "B.–5", w części w której przeznaczona została na tereny o oznaczeniu 2. UT oraz 2. US, jest niezgodne ze studium.
W ocenie WSA nie ulegało wątpliwości, że pomiędzy studium a planem istnieje rozbieżność (sprzeczność) w odniesieniu do działki [..] w części objętej przeznaczeniem 2. US i 2 UT. Tym samym zasada sporządzania planu, jaką jest jego zgodność ze studium, została naruszona. Okoliczność ta, zdaniem WSA, była równoznaczna ze spełnieniem przesłanki określonej w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w ramach obszaru oznaczonego symbolem 2.MNU.1 "B.–2" znajdują się grunty rolne, które nie zostały objęte zgodą na ich przeznaczenie na cele nierolnicze zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sąd pierwszej instancji jednocześnie wyraźnie zaznaczył, że nie można mówić o wadliwości zaskarżonego planu w zakresie, w jakim dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w pozostałych obszarach, w tym także w obszarze "M.–3", którego dotyczy skarga A.D. i M.D. WSA przypomniał, że zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów wymagają jedynie grunty rolne klasy bonitacyjnej od I do III, jeżeli zwarty (a zatem składający się z terenów położonych w bezpośredniej bliskości) obszar projektowy (przeznaczony do zmiany przeznaczenia) przekracza 0,5 ha. Tymczasem wszystkie obszary, w których dokonano zmiany przeznaczenia gruntów (poza obszarem 2.MNU1 i 2.UT) mają powierzchnie poniżej 0,5 ha. Położone są przy tym w różnych, oddalonych od siebie obszarach tj. nie posiadają cech obszaru zwartego. Na nierolnicze wykorzystanie tych terenów nie była zatem, zdaniem WSA, wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w tym bowiem zakresie władztwo planistyczne i samodzielność procedowania (przy zachowaniu jedynie wymogów dotyczących poszanowania słusznych interesów indywidualnych oraz interesu społecznego) przysługuje organowi planistycznemu.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że wniosek rolny dotyczył m.in. całego obszaru "M.3/1" i nie uzyskał akceptacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. WSA dostrzegł, że w tej sytuacji organ planistyczny, honorując brak zgody na odrolnienie całego obszaru, we własnym zakresie – i zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – przeznaczył na cele nierolnicze obszar nieprzekraczający 0,5 ha. W takim działaniu sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się niczego nieprawidłowego. Wyraził jednocześnie przekonanie, że ogólna decyzja odmowna w przedmiocie odrolnienia gruntów, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma kompetencji orzekania, nie może być obligująca dla organu planistycznego. W tym bowiem zakresie organ planistyczny ma prawo samodzielnie decydować w przedmiocie ewentualnej zmiany ich przeznaczenia. Zdaniem WSA oba "tryby" przeznaczania gruntów na cele nierolnicze wzajemnie się nie wykluczają.
W odniesieniu do zaskarżenia przeznaczenia działek nr ewid [..] oraz [..] na drogę KDW sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopóki droga ta jest wyznaczona w obowiązującym studium gminy Wielka Wieś, dopóty nie można czynić organowi planistycznemu zarzutu, że naruszył w tym zakresie prawo. WSA nadto zwrócił uwagę, że na konsekwentny zamiar urządzenia przez gminę w tym terenie drogi wewnętrznej wskazują także przedstawione przez organ decyzje zatwierdzające podziały nieruchomości w tym obszarze (M.). Wobec powyższego sąd pierwszej instancji odmówił stwierdzenia, że organ planistyczny naruszył prawo własności skarżących poprzez przeznaczenie należących do nich działek nr ewid. [...] oraz [..] na drogę. WSA podzielił zajęte przez organ stanowisko, w myśl którego rezygnacja z wyznaczenia na rysunku planu drogi w tym terenie powodowałaby pozbawienie właścicieli działek możliwości dojazdu do terenów przeznaczonych na cele zabudowy, a dodatkowo możliwości skomunikowania tych obszarów z drogami publicznymi.
W ocenie WSA takie wartości, jak: z jednej strony, interes publiczny (w tym przypadku definiowany jako interes pozostałych właścicieli nieruchomości budowlanych położonych w terenie 7. MN), z drugiej zaś – prawo własności poszczególnych nieruchomości, zostały w rozpatrywanym przypadku wyważone prawidłowo, a organ planistyczny działał w tym zakresie konsekwentnie i nie "zaskakiwał" skarżących zmiennymi lub nieoczekiwanymi koncepcjami urbanistycznymi, czego dowodzi utrzymywanie projektu układu drogowego w tej okolicy w postaci niezmienionej od co najmniej 2006 r. Wobec powyższego sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego A.D. i M.D.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.D. i M.D. zaskarżyli powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim oddala złożoną przez nich skargę na powołaną uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś.
Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), polegające na "błędnym" jego zastosowaniu i przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Wielka Wieś nie narusza interesu prawnego skarżących, oraz uznaniu, że wyważenie interesu publicznego (rozumianego jako interes pozostałych właścicieli nieruchomości budowlanych, położonych na terenie 7. MN) z interesem prawnym skarżących zostało dokonane przez Radę Gminy Wielka Wieś w sposób prawidłowy, a "organ planistyczny działał w tym zakresie konsekwentnie".
Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na błędnej jego wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia: po pierwsze, że wskazany przepis określa dwa tryby przeznaczania gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III; po drugie, że wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja odmawiająca zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze jest "ogólną decyzją odmowną w przedmiocie odrolnienia gruntów w stosunku do tych obszarów, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma kompetencji orzekania" – w wyniku czego została w rozstrzygnięciu pominięta ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2010 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2011 r.
Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na jego niezastosowaniu, w postaci odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wielka Wieś, pomimo dopuszczenia się przez radę gminy w aspekcie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnego naruszenia, sprowadzającego się do niezastosowania się – wbrew treści art. 17 pkt 8 powołanej ustawy (w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy i Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. Nr 130, poz. 871) – przez organ gminy do ostatecznego rozstrzygnięcia właściwego organu, odmawiającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.
Uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do następujących twierdzeń.
Interes prawny A.D. i M.D., wywodzony z przysługującego im prawa własności do nieruchomości objętych działaniem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został naruszony nieuprawnioną – bo dokonaną pomimo braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – zmianą przeznaczenia działki nr [..] w miejscowości M. z terenów rolniczych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która to zmiana oddziałuje na działki skarżących kasacyjnie w sposób kształtujący na nowo zakres ich uprawnień w stosunku do należących do nich nieruchomości.
Przyjęta przez sąd pierwszej instancji interpretacja art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje dopuszczalność (i może powodować ryzyko powstania) sporów kompetencyjnych pomiędzy organem gminy właściwym w sprawach zmiany przeznaczenia gruntu o zwartej powierzchni poniżej 0,5 ha na cele nierolnicze oraz Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi właściwym w sprawach zmiany przeznaczenia gruntu o zwartej powierzchni powyżej 0,5 ha na cele nierolnicze. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna zakładać rozłączność obu trybów postępowania i – w konsekwencji – wyłączną właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawach, w których określony zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha. Organ planistyczny nie może wbrew odmowie zgody dokonać zmiany przeznaczenia.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi Rada Gminy Wielka Wieś wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej A.D. i M.D. i zasądzenie od skarżących na rzecz gminy Wielka Wieś zwrotu "niezbędnych" kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegający na błędnej jego wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia, że wskazany przepis określa dwa tryby przeznaczania gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, w wyniku czego została pominięta ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2010 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2011 r. Zarzut powyższy nie jest zasady.
W świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stanie prawnym obowiązującym w chwili zmiany przedmiotowego planu, jeżeli przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymagane jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister w postępowaniu dotyczącym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów dokonuje oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I do III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, oraz art. 6 ust. 1 – w myśl którego na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Jeżeli natomiast zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, o zasadności zmiany przeznaczenia decyduje rada gminy dokonując stosownej zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do przyjęcia przez skarżących, że fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [..] grudnia 2010 r., w której wyraził on zgodę na zmianę przeznaczenia 48,7300 ha gruntów w gminie Wielka Wieś, a w pozostałym zakresie odmówił zgody na zmianę przeznaczenia wskazanego we wniosku obszaru 294,3600 ha gruntów, uniemożliwia zmianę przeznaczenia położonej w obszarze objętym odmową działki nr ewid. [..], o powierzchni 19 arów. Stanowisko powyższe nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że przepisy powołanej wyżej ustawy należy interpretować mając na uwadze wyłączność kompetencji gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy, a także samodzielność w realizacji tych zadań. Ustalanie zatem przeznaczenia terenu pod określone funkcje należy do właściwości gminy. Jest ono co do zasady realizowane w ramach uchwalania aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samodzielność powyższa doznaje pewnych ograniczeń, którego przykładem jest m. in. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidujący wymóg uzyskania w trybie przewidzianym w tym przepisie i w ściśle wskazanych w nim przypadkach, zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Zgoda powyższa jest jednak wydawana w odrębnym postępowaniu i nie może prowadzić, poza ściśle przewidzianymi w powołanym wyżej artykule przypadkami, do pozbawienia gminy samodzielności w realizacji jej ustawowo zagwarantowanych kompetencji w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W świetle tych przepisów nie można również przyjąć, jak sugeruje się w skardze kasacyjnej, że stanowisko sądu pierwszej instancji może prowadzić do "sporów kompetencyjnych pomiędzy organem gminy właściwym w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a ministrem właściwym w sprawie indywidualnej, mającej na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". W sprawach tych nie zachodzi bowiem, tożsamość przedmiotu postępowania, które w pierwszym przypadku jest prowadzone na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w drugim dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych dokonywanej w ramach zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być zatem interpretowany rozszerzająco, ze skutkiem prowadzącym w konsekwencji do pozbawienia gminy jej ustawowo zagwarantowanych uprawnień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 329/09; lex nr 992552), przyjmuje się, że zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego udzielana w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest typową decyzją administracyjną wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Przede wszystkim decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem organu administracji w sprawie indywidualnej, lecz stanowi załatwienie sprawy w postępowaniu wszczętym na wniosek organu gminy sporządzającego projekt planu miejscowego, a zatem w trakcie trwania procedury zmierzającej do uchwalenia aktu prawa miejscowego.
Postępowanie w takiej sprawie nie może zostać wszczęte na wniosek innych osób, w szczególności właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym projektowanym przeznaczeniem na cele nierolnicze. Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i decyzja będąca finalnym wynikiem tego postępowania mają zatem specyficzny charakter, w którym dochodzi w istocie do uzgadniania projektu planu miejscowego z właściwymi organami (art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja nie rozstrzyga więc w sposób bezpośredni o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów, nie konkretyzuje zatem wprost ich sytuacji prawnej. Dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą kształtować, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Także w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można przyjąć tezy, iż decyzje o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów dokonują zmiany ich przeznaczenia w sposób trwały, gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego "władztwu planistycznemu gminy" oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych - o określonej w tej zgodzie powierzchni - na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w planie miejscowym zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Może bowiem zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu.
Brak zgody właściwego ministra jest wprawdzie wiążący dla organu uchwalającego plan, ale jedynie w odniesieniu do objętego brakiem zgody obszaru jako całości. W rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. odmówił zgody na zmianę przeznaczenia wskazanego we wniosku obszaru [..], 3600 ha gruntów jako całości, a nie wchodzących w jego skład poszczególnych działek. Uzasadniając odmowę udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia organ wskazał na brak racjonalnego uzasadnienia do zmiany przeznaczenia z rolnego na budowlany tak dużego obszaru gruntu. Rada Gminy Wielka Wieś zastosowała się do powyższej odmowy rezygnując z przeznaczenia przedmiotowego obszaru na cele budowlane. Podkreślić należy przy tym, że ani sporządzający przedmiotowy plan Wójt Gminy Wielka Wieś, ani sąd pierwszej instancji nie dokonywali oceny kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale oceny skutków prawnych wydanej przez niego decyzji, co było niezbędne do zgodnego z prawem sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można przyjąć, że z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych można wywodzić dwa tryby postępowania, które są trybami rozłącznymi i wzajemnie się wykluczającymi. Przepis ten nie stanowi o kompetencjach organów gminy do ustalania przeznaczenia terenu pod określone funkcje w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zawiera je ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanawia natomiast wymóg uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jeżeli przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Decyzja o odmowie przeznaczenia gruntów rolnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, na cele nierolnicze nie może prowadzić do pozbawienia gminy, w ramach wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kompetencji do ustalania przeznaczenia terenu określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Gmina decydując się samodzielnie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, których obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, musi mieć na uwadze, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje aby w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. W kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji celów, jakimi są racjonale gospodarowanie przestrzenią jak i ochrona gruntów rolnych. Może występować szereg przypadków, gdy za przeznaczeniem gruntów rolnych wyższych klas na cele nierolnicze przemawiają inne względy niż brak alternatywnych gruntów w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wyłączna kompetencja rady gminy do uchwalenia planu miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej tzw. "władztwu planistycznemu", pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, bez nadużywania tego władztwa.
W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast aby gmina nadużyła "władztwa planistycznego" przeznaczając na cele nierolnicze działkę gruntu nr ewid. [..] o powierzchni 19 arów. Skarżący żądając stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy powinni wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną sytuacją prawną. Warunkiem uwzględnienia skargi jest wykazanie, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, pozbawia skarżących uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O naruszeniu interesu prawnego nie rozstrzyga zatem sam fakt dokonania zmiany przeznaczenia danej nieruchomości, jak błędnie sugeruje się w skardze kasacyjnej, ale wpływ tej zmiany na sytuację prawną skarżących. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawnie chroniony. Brak było tym samym podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd bowiem zasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Wielka Wieś nie narusza interesu prawnego skarżących.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na szczególną sytuację skarżących, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.