Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1270/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1744/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. S.A. z/s w G. (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 27 lipca 2020 r., znak DON.7100.41.2020.KWL, w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i nakazania rozbiórki we wznowionym postępowaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, po wznowieniu postępowania z urzędu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzją z 20 stycznia 2020 r., znak: WOA.771.43.2019.JMA, uchylił własną decyzję z 20 listopada 2017 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (PINB) z 22 sierpnia 2017 r., umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy linii średniego napięcia 15 kV, na działce nr ew. [...] obręb [...] i nakazał Spółce (dalej: "inwestor") w tym zakresie rozbiórkę linii energetycznej średniego napięcia.

Kolejno wskazano, że odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł inwestor, zarzucając niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, a także wadliwie przyjęcie odnośnie siedziby inwestora, która znajduje się w G. Postanowieniem z 26 maja 2020 r., GINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie z wniosku A. J., Z. K. i T. K. przy udziale E. S.A. Odział w K. o ustanowienie służebności przesyłu, które postanowieniem sądu z [...] kwietnia 2020 r., [...], zostało zawieszone. Postanowieniem z 15 czerwca 2020 r., GINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1744/20 przywołano, że po rozpatrzeniu odwołania Spółki GINB powołaną na wstępie decyzją z 27 lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję WWINB. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją nr 1/00 z 25 stycznia 2000 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę dotyczącą infrastruktury technicznej dla potrzeb oczyszczalni ścieków "[...]" i wysypiska śmieci obejmujące:

1. - przepompownię ścieków na terenie istniejących wojskowych oczyszczalni oraz rurociągów tłocznych od pompowni do studni rozprężania ścieków,
2. - pompownię ścieków oczyszczonych oraz rurociąg tłoczny i kanał grawitacyjny odprowadzający ścieki do Strugi Bawół,
3. - sieć wodociągową,
4. - linię energetyczną, na działkach zgodnie z załączonymi mapami w miejscowości [...] i [...]. W motywach decyzji organu centralnego wskazano, ze dokonując analizy projektu budowlanego i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej organ powiatowy ustalił, że przedmiotowa linia energetyczna została wykonana zgodnie z decyzją Starosty [...] z 25 stycznia 2000 r. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej i wdrożenia trybu legalizacyjnego. Następnie, PINB decyzją z 22 sierpnia 2017 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy przedmiotowej linii średniego napięcia 15 kV. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem WWINB z 20 listopada 2017 r., które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. WSA w Poznaniu wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., II SA/Po 62/18 oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego z 20 listopada 2017 r. wskazując, że dopóki istnieje w obiegu prawnym ostateczne pozwolenie obejmujące wykonane roboty budowlane, tak długo organy nie mają podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie naprawcze.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 21 października 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., WWINB wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z 20 listopada 2017 r.

Kolejno w wyroku ustalono, że decyzją z 20 stycznia 2020 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., WWINB uchylił własną decyzję z 20 listopada 2017 r., uchylił decyzję PINB z 22 sierpnia 2017 r., nakazał E. S.A. z/s w G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) wykonanie rozbiórki linii średniego napięcia 15kV, zrealizowanej na działce nr ew. [...] w [...]. Sąd przywołał zasadnicze dalsze motywy decyzji GINB, który podkreślił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach K.p.a. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie jako okoliczność uzasadniającą wznowienie wskazano decyzję z 4 stycznia 2002 r., w której Wojewoda Wielkopolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z 25 stycznia 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę infrastruktury technicznej dla potrzeb oczyszczalni ścieków "[...]" i wysypiska śmieci w miejscowości [...], gm. [...]. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego wydając decyzje dotyczące umorzenia postępowania w sprawie linii energetycznej nie dysponowały aktami organu administracji architektoniczno-budowlanej, w których znajduje się omawiana decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 4 stycznia 2002 r. Równocześnie organ II instancji wskazał, że wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego inwestor zrealizował część robót budowlanych, kontynuacja tych robót może nastąpić na podstawie decyzji wydanych w trybie art. 51 w zw. z art. 50 uPb.

Wybudowanie części budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie straciło swoją ważność, stanowi bowiem "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 uPb, różny od budowy bez koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co więcej, istotą postępowania, o którym mowa w omawianym przepisie, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wskazał następnie, iż przechodząc do oceny niniejszej sprawy GINB podniósł, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, który określa, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana na działce nr [...], na wybudowanie której inwestor nie miał zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Zgodnie bowiem z Księgą Wieczystą nr [...] właścicielami tej działki są A. J., Z. K. i T. K. Co więcej, w pismach z 24 listopada 2019 r. Z. K. i T. K. oświadczyli, że nigdy nie wyrazili zgody na posadowienie linii elektroenergetycznej na ich działce.

Z kolei ze składanych przez nich pism i wniosków jednoznacznie wynika, że podtrzymują swoje stanowisko dotyczące pozostawienia zrealizowanej linii średniego napięcia. W ocenie GINB niemożność wykazania przez inwestora, że jest uprawniony do wykonania robót budowlanych, skutkowała w postępowaniu naprawczym koniecznością zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, polegającej na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jednym bowiem z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższą okolicznością, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót budowlanych.

Sąd wojewódzki ustalił, że odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 51 ust. 3 uPb GINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lecz wykonano zaprojektowaną inwestycję niezgodnie z przepisami. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i go nie uzyska ze względu na sprzeciw właścicieli działki. Ustosunkowując się zaś do argumentu dotyczącego istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie linii średniego napięcia organ II instancji uznał, że w obrocie prawnym funkcjonuje jedynie decyzja udzielająca pozwolenie na użytkowanie oczyszczalni ścieków typu "[...]" wraz ze składowiskiem odpadów stałych zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 1999 r., nie obejmująca przedmiotowej linii energetycznej.

W skardze na w/w decyzję GINB E. S.A. z/s w Gdańsku, domagała się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę na temat wydanych wcześniej decyzji, co spowodowało niezasadne wznowienie postępowania i wydanie decyzji w trybie 151 K.p.a.,
2. - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstaw zasadności wznowienia postępowania, jak również nie odniesienie się do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu, w tym do naruszenia przez organ I instancji art. 45 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że lokal skarżącej znajduje się w K., a nie w G.,
3. - art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z 20 stycznia 2020 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki linii średniego napięcia,
4. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewłaściwym ustaleniu, że organ nie posiadał wiedzy na temat wydanych wcześniej decyzji oraz że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
5. - art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Usg) poprzez nieprzyznanie przymiotu strony Gminie [...] w sytuacji, gdy Gmina [...] była inwestorem, a linia, która została przeznaczona do rozbiórki zasila istotną infrastrukturę techniczną: oczyszczalnię ścieków oraz składowisko odpadów, co ma istotne znaczenie dla wykonywania zadań gminy,
6. - art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji Gminie [...], która to decyzja ma istotne znaczenie dla wykonywania zadań gminy,
7. - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji nie zawiesił z urzędu niniejszego postępowania, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - ustanowienia służebności przesyłu, którą to sprawę prowadzi Sąd Rejonowy w [...],
8. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji WWINB.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że linia średniego napięcia została wybudowana oraz uruchomiona zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. W takim stanie faktycznym inwestor nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazano, że linia średniego napięcia, której nakazano rozbiórkę zasila ważną infrastrukturę publiczną obejmującą oczyszczalnię ścieków "[...]" w miejscowości [...], gm. [...] oraz wysypisko śmieci. Brak zasilania tych obiektów w sposób oczywisty sprowadzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków chociażby w zakresie środowiska i zdrowia ludności. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do uchybień organu I instancji dot. doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wydania decyzji WWINB (20 listopada 2017 r.) o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy powyższej linii, w obiegu prawnym nie pozostawała ani decyzja o pozwoleniu na jej budowę, ani decyzja o pozwoleniu na jej użytkowanie.

W tej sytuacji sąd wojewódzki za uzasadnione uznał stanowisko organów obu instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., uzasadniająca uchylenie decyzji WWINB z 20 listopada 2017 r. oraz decyzji PINB z 22 sierpnia 2017 r.. Sąd ten zauważył, że stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana na działce nr [...], na wybudowanie której inwestor nie miał zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Zgodnie z księgą wieczystą właścicielami tej działki są A. J., Z. K. i T. K. W pismach z 24 listopada 2019 r. Z. K. i T. K. oświadczyli, że nigdy nie wyrazili zgody na posadowienie linii elektroenergetycznej na ich działce, a ich stanowisko w sposób jednoznaczny wskazują na brak zgody na pozostawanie przedmiotowej linii na ich działce. Zdaniem tegoż sądu słusznie więc organy wyjaśniły, że taka sytuacja skutkować musiała w postępowaniu naprawczym koniecznością zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, polegającej na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W ocenie sądu pierwszej instancji brak było także podstaw do zawieszenia z urzędu toczącego się postępowania, ze względu na zawiśnięcie przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. [...] sprawy o ustanowienie służebności przesyłu, bowiem nie stanowi ona prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, a to:
2. 1) art. 106 § 3 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych skarżącej zawartych w skardze, a to wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z oświadczenia z 13 stycznia 2000 r. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie linii energetycznej oraz wypisu z rejestru gruntów, mimo że dokumenty te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem zaskarżona decyzja oparta została na tej przesłance, że skarżąca nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z tego względu należało zobowiązać skarżącą do rozbiórki wybudowanej linii energetycznej;
3. 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosków dowodowych opisanych w punkcie pierwszym i brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględnienia, względnie oddalenia wniosków dowodowych, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała na uwzględnienie;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 2) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5) K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji I instancji mimo istnienia ku temu podstaw, albowiem sąd nieprawidłowo przyjął, że istniały podstawy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zostały ujawnione nowe dowody, co stanowiło przesłankę dla organów administracji obu instancji w zakresie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zaś naruszenie w postaci oczywistego nieprawidłowego przyjęcia przesłanki wznowienia postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa;
5. 4) art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 233 K.p.c. polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie akta administracyjne innego organu administracji publicznej i wydana przez tenże organ decyzja administracyjna może stanowić nowy dowód oraz poprzez uznanie, że uzasadnionym jest przyjmowanie, że organ wydający decyzję, co do której nastąpiło wznowienie postępowania mógł nie wiedzieć o treści tamtej, poprzedniej decyzji administracyjnej;
6. 5) art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 233 K.p.c. polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że właściciele tej nieruchomości wyrazili skarżącej zgodę na wybudowanie i poprowadzenie linii energetycznej przez ich działkę,
7. 6) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 Ppsa, art. 1 § 2 ustawy z 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) oraz art. 151 Ppsa skutkujące rozstrzygnięciem sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez sąd prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i § 4 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem przez wojewódzki sąd administracyjny, że:
8. a. skarżąca nie posiada dostatecznego umocowania do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że posiada oświadczenie właścicieli nieruchomości wyrażające zgodę na powyższe, a w każdym razie jest to oświadczenie niektórych współwłaścicieli, co przy braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do faktu, czy wyrażenie zgody na takie zamierzenie budowlane stanowiło czynność przekraczającą zwykły zarząd spowodowało, że błędnie ustalono brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
9. b. organy nie posiadały wiedzy na temat wydanych wcześniej rozstrzygnięć administracyjnych, mimo że decyzja administracyjna będąca nowym dowodem stanowiącym podstawę wznowienia postępowania została wydana przez ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, co do której postępowanie następnie wznowiono; tym samym organy administracji I i II instancji nie wykazały, by rzeczywiście istniała przesłanka wznowienia postępowania, albowiem nie jest prawdopodobne, by organ administracji mógł nie wiedzieć o fakcie i treści decyzji wydanej przez samego siebie;
10. 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że jest ona obarczona wadą w postaci naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a., a to przez fakt niedopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Gminy [...] i niedoręczenia jej decyzji mimo, że gmina ta była inwestorem przedsięwzięcia budowlanego, a linia, która została przeznaczona do rozbiórki zasila oczyszczalnię ścieków oraz składowisko odpadów komunalnych będące własnością gminy i stanowiące infrastrukturę techniczną niezbędną do wykonywania zadań gminy.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia;
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie strona skarżącą kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że podstawą do rozstrzygnięcia w treści zaskarżonej decyzji było ustalenie, że skarżąca nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W opinii skarżącej kasacyjnie słusznie zauważył organ, że wydając decyzję w trybie art. 51 uPb organ ma obowiązek zbadać tę okoliczność, czego jednakże w sprawie niniejszej zabrakło; organ II instancji stwierdził jedynie, że Z. K. i T. K. oświadczyli, że nie wyrażali zgody na zajęcie ich nieruchomości, natomiast organ nie zbadał w rzeczywistości, czy pozwolenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało udzielone.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji, jak również WSA w Warszawie nie przeprowadziły także żadnej analizy w kierunku wyjaśnienia, czy budowa linii energetycznej, w stosunku do której wydano nakaz jej rozbiórki rzeczywiście stanowi czynność zwykłego zarządu, czy też zarząd ten przekracza. Dalej zwrócono uwagę, że zarówno organy obu instancji, jak i sąd uznały, że skoro w aktach postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją WWINB z 20 listopada 2017 r. brak jest odpisu decyzji mającej być podstawą wznowienia, to niewątpliwie nie była ona znana organowi orzekającemu w tamtej sprawie, zatem jej ujawnienie wobec tegoż organu stanowi nowy dowód uzasadniający wznowienie postępowania. W przekonaniu skarżącej organy obu instancji nie wykazały w żaden sposób, żeby decyzja ta nie była znana wcześniej WWINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Spółka podaje w wątpliwość, jakoby decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 4 stycznia 2002 r. nie była znana WWINB, w tym aspekcie podnosi, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 uPb organem szczebla wojewódzkiego zarówno w zakresie architektoniczno-budowlanym, jak i nadzoru budowlanego, jest ten sam organ – wojewoda, który zadania w tym drugim aspekcie wykonuje przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego działającego jako organ administracji zespolonej w województwie. Eksponując samodzielność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i przeciwstawiając temu działanie wojewódzkiego inspektora nadzoru wojewódzkiego w imieniu wojewody, Spółka podkreśla, iż tenże inspektor jest funkcjonariuszem podległym mu pod względem personalnym, merytorycznym, jak i organizacyjnym, wyprowadzając w konsekwencji wniosek, że czynności z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego wykonuje ten sam organ – wojewoda.

W tych uwarunkowaniach za absurdalne uznano potraktowanie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 4 stycznia 2002 r. jako nowego dowodu nieznanego organowi rozstrzygającemu sprawę, którym ma być tożsamy organ. Spółka zarzuca sądowi oraz organom obu instancji, że nie dokonały rozróżnienia pojęcia między organem, a pracownikiem organu, dopuszczając iż w/w decyzja Wojewody Wielkopolskiego mogła być nieznana pracownikowi organu, który prowadził postępowanie, ale nie stanowi argumentu, iż nie była znana samemu organowi. Spółka wspiera ten wywód przywołaniem oznaczonych tez judykatury. W ocenie Sądu Naczelnego powyższy wywód nie przekonuje o trafności uprzednio przywołanej podstawy kasacyjnej.

Wykonywanie zadań nadzoru budowlanego przez wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej (art. 80 ust. 2 pkt 2 uPb) a priori nie dowodzi, że WWINB wydając decyzję ostateczną 20 listopada 2017 r. musiał mieć wiedzę o zapadłej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 4 stycznia 2002 r., zatem z góry należało wykluczyć dopuszczalność wznowienia. Spółka w istocie stawia znak równości, gdy idzie o pojęcie organu, starając się przekonać, że WWINB wydając decyzję 20 listopada 2017 r. działał jako ten sam organ, co Wojewoda Wielkopolski, który decyzją z 4 stycznia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z 25 stycznia 2000 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę linii energetycznej. Tego wywodu nie podziela Sąd Naczelny w tym składzie.

B. Wojewoda został określony w art. 82 ust. 3 uPb m. in. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, z kolei to wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego został w art. 83 ust. 2 uPb określony jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z tego względu takie rozróżnienie powoduje, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego jest organem funkcjonalnie właściwym do wykonywania roli organu wyższego stopniu wobec powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Okoliczność włączenia wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiej administracji zespolonej i wykonywanie przezeń zadań nadzoru budowlanego nie może prowadzić do wniosku, że ten organ funkcjonalnie właściwy w oznaczonym zakresie utożsamiać należy z wojewodą, orzekającym jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, a taki kierunek argumentacyjny prezentuje skarżąca kasacyjnie Spółka.

Potwierdzeniem posiadania własnych zadań przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jest treść art. 87 ust. 3 uPb, z którego wynika, że je wykonuje przy pomocy wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego, to z kolei nie pozwala traktować osoby pełniącej tę funkcję, jako pracownika wojewody. Na konieczność rozróżniania wojewody i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego wskazuje także ujmowanie kompetencji GINB, jako organu wyższego stopnia wobec tych właśnie dwóch rozdzielnie traktowanych organów w art. 88a ust. 1 pkt 1 uPb. Jest także charakterystyczne, że sama Spółka w pismach procesowych określa WWINB jako organ wobec którego wnosi środki zaskarżenia, nie ujmuje go jako "Wojewody Wielkopolskiego działającego przy pomocy WWINB".

C. Sąd wojewódzki zatem prawidłowo – w ślad za organami nadzoru budowlanego orzekającymi w sprawie – przyjął, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją WWINB z 20 listopada 2017 r. ujęta w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W/w decyzją utrzymano w mocy decyzję PINB w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności linii energetycznej 15 kV w miejscowości [...]. Słuszną jest ocena sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego wydając decyzje dotyczące umorzenia postępowania w sprawie w/w linii energetycznej nie dysponowały decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2002 r., nie wiedząc o jej wydaniu. Powyższą decyzją stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z 25 stycznia 2000 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę infrastruktury technicznej dla potrzeb oczyszczalni ścieków "[...]" i wysypiska śmieci w miejscowości [...], w tym sieci energetycznej 15 kV w [...].

Trafnie ponadto sąd pierwszej instancji eksponował, że wiedzy o wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał także WSA w Poznaniu wyrokujący w sprawie II SA/Po 62/18, oceniając legalność decyzji WWINB z 20 listopada 2017 r.

D. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 Ppsa oraz art. 1 § 2 Pusa oraz art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi i brak dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji jakoby organy dopuściły się naruszeń przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a., i przyjęcie przez sąd a quo, że organy nie posiadały wiedzy na temat wydanych wcześniej rozstrzygnięć administracyjnych, mimo że decyzja administracyjna stanowiąca nowy dowód stanowiący podstawę wznowienia postępowania została wydana przez ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, co do której postępowanie następnie wznowiono; tym samym organy administracji I i II instancji nie wykazały, by rzeczywiście istniała przesłanka wznowienia postępowania, albowiem nie jest prawdopodobne, by organ administracji mógł nie wiedzieć o fakcie i treści decyzji wydanej przez samego siebie. Formułując taki zarzut Spółka ignoruje, że postępowanie wznowione zostało zakończone decyzją WWINB, zaś podstawa wznowienia związana jest z faktem wyjścia na jaw decyzji Wojewody Wielkopolskiego, zatem innego organu niż organ nadzoru budowlanego.

E. Zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 233 K.p.c. są chybione. Sądowi pierwszej instancji imputuje się przyjęcie błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny tych dowodów, w odniesieniu do okoliczności potraktowanych jako nowy dowód dla wznowienia postępowania oraz uznania, że Spółka nie posiada prawa dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Rzecz w tym, że podnosząc takie zarzuty Spółka popada w sprzeczność, skoro jednocześnie zarzuca naruszenie art. 106 § 3 Ppsa i brak rozpoznania jej wniosków dowodowych zawartych w skardze w aspekcie przeprowadzenia dowodu z oświadczenia z 13 stycznia 2000 r. o wyrażeniu zgody na poprowadzenie linii energetycznej oraz wypisu z rejestru gruntów. Skoro zatem – co jest niewątpliwie – sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodu w ramach stosowania konstrukcji z art. 106 § 3 Ppsa, to oczywiście nieskuteczne jest zarzucanie mu naruszenie art. 233 K.p.c. odnośnie reguł oceny materiału dowodowego, który miałby podlegać ocenie w ramach uzupełniającego dowodu z dokumentu.

F. Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów nie jest trafny. Spółka oczekiwała, że sąd pierwszej instancji dopuści dowód z oświadczenia z 13 stycznia 2000 r. w przedmiocie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowalne składanego w toku postępowania, którego celem było wydanie pozwolenia m. in. na przedmiotową linię energetyczną na działce nr [...] w [...], jak również dowód z rejestru gruntów z 4 lipca 2000 r. Rzecz w tym, że w postępowaniu wznowieniowym WWINB orzekał w momencie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii energetycznej została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, a roboty budowlane zostały zakończone.

Nadto oba te dokumenty stanowiły materiał dowodowy w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 25 stycznia 2000 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę także sieci energetycznej 15 kV w [...], a akta tego postępowania zostały przekazane WWINB orzekającego w ramach wznowienia postępowania. Niesporne jest, że w momencie orzekania w sprawie wznowieniowej współwłaściciele działki nr [...] w [...] złożyli oświadczenia, że nie wyrażają zgody na dysponowanie ich nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu wnioskowane środki dowodowe, niezależnie iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem sądu administracyjnego, nie zaś jego obowiązkiem, nie mogły obalić wnioskowania zaakceptowanego przez sąd pierwszej instancji w ślad za orzekającymi organami nadzoru budowlanego, że Spółka w momencie orzekania w sprawie wznowieniowej nie dysponowała tytułem do działki nr [...], na której zlokalizowana została linia energetyczna.

G. Rację ma z kolei Spółka, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swym wyroku do wniosku zawartego w skardze, a dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oświadczeń z 13 stycznia 2000 r. w przedmiocie zgody na posadowienie urządzeń elektroenergetycznych oraz wypisu z ewidencji gruntów. W ramach tego zarzutu Spółka podnosi naruszenie art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do wniosku dowodowego sformułowanego w skardze, należałoby powiązać go z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu brak ustosunkowania się do składanego w skardze wniosku dowodowego, z racji jego przedmiotu, nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

H. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że miałaby ona być obarczona wadą w postaci naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a., a to przez fakt niedopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Gminy [...] i niedoręczenia jej decyzji mimo, że gmina ta była inwestorem przedsięwzięcia budowlanego, a linia, która została przeznaczona do rozbiórki zasila oczyszczalnię ścieków oraz składowisko odpadów komunalnych będące własnością gminy i stanowiące infrastrukturę techniczną niezbędną do wykonywania zadań gminy. Rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten zarzut ograniczono się do wywodu odnośnie nierozpoznania zarzutu skargi w tym zakresie, tj. braku uwzględnienia jako strony postępowania administracyjnego Gminy [...]. Lektura zaskarżonego wyroku przekonuje, że wbrew twierdzeniom Spółki sąd pierwszej instancji odniósł się w motywach uzasadnienia do takiego zarzutu.

WSA w Warszawie wywodził, że w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania, przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd a quo wyłuszczył, że inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, nie mają przeto te podmioty prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Stanowisko to wspierano przywołaniem jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie sąd pierwszej instancji uznał, iż taki pogląd – przywołany w powyższym zakresie – jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniosła skargi, inny podmiot nie może skutecznie wywodzić, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono, a poza tym trafność ewentualnego zarzutu pozbawienia Gminy [...] mogłaby być podnoszona tylko przez ten podmiot.

1. I. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.