Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 123 oraz art. 97 i art. 98 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. B. dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wycinki drzew na działce nr [...], obręb Czarnocin - Wójt Gminy Stepnica, odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że W. B. złożył do Gminy Stepnica wniosek o zawieszenie postępowania powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ze względu na złożenie przez niego do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa kradzieży drzewa.
Odmawiając zawieszenia postępowania organ stwierdził, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej wycinki drzew nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, gdyż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego został potwierdzony fakt, iż osoba władająca nieruchomością brała udział w wycince przedmiotowych drzew. Ponadto w ocenie organu ewentualne wszczęcie postępowania przez Prokuraturę nie wniesie nic nowego do rozpatrywanej sprawy. Samo natomiast przedstawienie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa nie jest wystarczającym potwierdzeniem, że Prokuratura znajdzie podstawy do wszczęcia postępowania.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. B. wniósł zażalenie, wskazując przy tym na zasadność zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę, którego przedmiotem jest ustalenie osoby odpowiedzialnej za kradzież drzew z nieruchomości objętej postępowaniem. Zdaniem składającego zażalenie wymierzenie w postępowaniu administracyjnym kary za nielegalne usunięcie drzew wymaga ustalenia, czy posiadacz nieruchomości ponosi odpowiedzialność za wycinkę drzew. Tymczasem zgromadzone w sprawie dowody, wbrew twierdzeniom organu, nie pozwalają na dokonanie takich ustaleń. W. B. podniósł także, że skoro do wymierzenia posiadaczowi nieruchomości kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia wymagane jest udowodnienie jego winy, zatem wynik postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Stepnica zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę.
Postanowieniem z dnia 15 października 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołany przez składającego zażalenie powód zawieszenia postępowania nie uzasadniał zastosowania tej instytucji przerwania toku sprawy. Organ zaznaczył, że rzeczą przedmiotowego postępowania jest samodzielne ustalenie przez właściwy organ całokształtu okoliczności pozwalających na wymierzenie kary administracyjnej, w tym ustalenie odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, jako bezpośredniego sprawcy wycinki, bądź jej zleceniodawcy. Powyższy zakres odpowiedzialności podmiotowej został wyrażony w treści art. 88 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Organ II instancji wskazał także, że zagadnienie wstępne stanowić musi niezbędny element stanu faktycznego, podlegający ustaleniu, z uwagi na przesłanki przepisu stanowiącego podstawę orzekania o prawach i obowiązkach podmiotu sprawy administracyjnej, którego ramy zakreśla ów przepis.
W ocenie organu powoływana przez stronę przyczyna zawieszenia postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem dla zastosowania tej instytucji koniecznym jest, aby niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie należało wyłącznie do kompetencji innego organu lub sądu, aniżeli orzekający w sprawie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ustalenie odpowiedzialności podmiotowej w postępowaniu o wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej stanowi zasadniczą przesłankę faktyczną, do badania której zobligowany jest organ orzekający.
Kolegium podkreśliło, że wnioskowanie o istnieniu bądź braku podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności strony jest przedwczesne i w tym postępowaniu niedopuszczalne. Zdaniem organu bez znaczenia dla oceny podstaw zawieszenia postępowania pozostaje też kwestia prawdopodobnego wyniku prowadzonego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. B. podniósł zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Stepnica oraz o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Stepnica w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew na działce nr [...], obręb Czarnocin.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nałożenie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia możliwe jest dopiero po uprzednim ustaleniu, czy posiadacz nieruchomości ponosi jakąkolwiek winę za usunięcie tych drzew. W ocenie skarżącego, organ prowadzący postępowanie zmierzające do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu wycinki drzew bez zezwolenia w ramach badania całokształtu okoliczności sprawy zobowiązany jest także do ustalenia stopnia zawinienia posiadacza nieruchomości, a żeby takie ustalenia poczynić niezbędne jest ustalenie sprawcy wycinki. Ustalenie przez organy ścigania sprawcy odpowiedzialnego za kradzież drzew z nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie stanowi, zdaniem W. B., zagadnienie wstępne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Sąd podkreślił, że w przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż to należy wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustalenie osoby właściciela nieruchomości na której rosło usunięte bez zezwolenia drzewo, także nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten określa sankcje za delikt, polegający na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego pozwolenia. Organ ustala okoliczności faktyczne dotyczące posiadania nieruchomości, jak i określa stan prawny, tj. tytuł prawny do nieruchomości. Kara za zniszczenie drzewa ma charakter kary administracyjnej, przy jej nakładaniu nie bada się stopnia zawinienia strony ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie.
W konsekwencji fakt skierowania zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez skarżącego do Prokuratury, a nawet wszczęcie dochodzenia i ewentualne, postawienie zarzutów w sprawie karnej dotyczącej kradzieży drzewa nie ma znaczenia dla toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu odpowiedzialność karna sprawców ewentualnego deliktu karnego nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i stąd trafne jest stanowisko organów obu instancji o odmowie zawieszenia postępowania.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie drzew z działki należącej do skarżącego, czyli osoby zobowiązanej do zapłaty kary wymienionej w przepisie, a poprzestanie na ustaleniu właściciela nieruchomości, czyli skarżącego;
- 2) przepisów postępowania, które miało wpływ istotny na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność karna sprawców deliktu karnego nie jest zagadnieniem wstępnym;
- b) art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i poprzestanie na stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji;
- c) art. 7 kpa poprzez zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, co wyraziło się w zaniechaniu ustalenia osób winnych popełnienia przestępstwa kradzieży drewna, co jest szczególnie istotne zważywszy fakt bardzo ograniczonych sił i środków organu I instancji co do działań ścigania przestępstw przez organ administracji samorządowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnia zawieszenie postępowania od istnienia tzw. zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne jest to zatem zagadnienie tego rodzaju, że nie może być rozstrzygnięte przez organ prowadzący postępowanie. Kasator przytoczył tezy z szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia dotycząca uprawnień bądź obowiązków, stosunków lub zdarzeń prawnych czy innych okoliczności, które mają znaczenie prawne. Nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż to należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Skoro jednak odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za usunięcie drzew bez zezwolenia nie wynika z samego faktu bycia właścicielem, ale usunięcia drzew, to niezbędne jest ustalenie osoby odpowiedzialnej za dokonanie wycinki, a następnie udowodnienie działania tej osoby za zgoda właściciela, albowiem samo ustalenie posiadacza nieruchomości ani nawet posiadacza skradzionego drzewa jest niewystarczające do wymierzenia kary pieniężnej.
Kasator powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r. II OSK 1410/08, w którym stwierdzono, że posiadacz lub właściciel nieruchomości nie będzie ponosił odpowiedzialności, gdy wycięcie drzew nastąpiło na skutek przestępstwa czy wykroczenia popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. Na tej podstawie skarżący doszedł do przekonania, że nie można wydać decyzji w sprawie wymierzenia kary bez uprzedniego rozstrzygnięcia ewentualnej odpowiedzialności karnej osób trzecich za dokonanie wycinki. Odpowiedzialność karna jest zatem zagadnieniem wstępnym, które może być rozstrzygnięte tylko poza postępowaniem administracyjnym.
Podnosząc takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Złożona skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jednak żaden z nich nie może wywołać rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji stało się postanowienie wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za wycięcie drzew. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ administracji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wycięcie drzew jest uzależnione od uprzedniego ustalenia przez organy ścigania sprawcy usunięcia (kradzieży) drzew bez zezwolenia.
Punkt wyjścia dla rozważań stanowić będzie treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Po pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 444).
Nie może budzić przy tym wątpliwości, że zagadnieniu wstępnemu przypisać należy charakter materialnoprawny. Oznacza to, że dopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, wymaga ustalenia istnienia konkretnego przepisu prawa materialnego, który warunkowałby wymierzenie kary za wycięcie drzew uprzednim wniesieniem przeciwko sprawcy deliktu aktu oskarżenia czy też wydaniem wyroku przez sąd powszechny.
Postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia znajduje swoje źródło w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), a konkretnie podstawę do wymierzenia kary stanowi art. 88 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Analiza przepisów mających zastosowanie w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że żaden z nich nie uzależnia ani wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, ani wydania decyzji administracyjnej od uzyskania "wiążącego stanowiska" prokuratury czy sądu co do osoby sprawcy nieuprawnionego usunięcia drzewa.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustalenie podmiotu będącego sprawcą deliktu administracyjnego leży w gestii organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie administracyjne. Wynika to z ogólnych zasad tego postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W świetle tych przepisów to organ administracji podejmuje wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy. W konsekwencji przyjętych zasad w judykaturze i literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie może być zagadnieniem wstępnym, gdyż należy wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573).
Prawnie ustanowionego obowiązku ustalenia okoliczności faktycznych sprawy przez organ administracyjny nie jest w stanie podważyć argumentacja skarżącego, iż organy ścigania dysponują znacznie większymi możliwościami prawidłowego ustalenia sprawców wycięcia drzew niż organy gminy. Zebrany przez organ administracji materiał dowodowy i podjęte ustalenia faktyczne mogą być bowiem kwestionowane po wydaniu decyzji zarówno w trybie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że nie sposób jest przyjąć, iż w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej występuje zagadnienie wstępne w postaci przypisania odpowiedzialności karnej sprawcom deliktu administracyjnego. Tym samym brak jest podstaw do uznania dopuszczalności zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadnia twierdzenie o bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji.
Na marginesie wskazać jednak wypada, iż w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy w Stepnicy w dniu 26 maja 2009 r. (k. 460) na okoliczność zapoznania się z aktami dochodzenia RSD 423/08 dotyczącego ustalenia sprawców wycięcia 168 sztuk dębu na przedmiotowej działce, w tym z postanowieniem o umorzeniu postępowania wobec ustalenia, że "dęby zostały usunięte na zlecenia pełnomocnika właściciela działki, czyli W. B., wobec czego nie doszukano się znamion przestępstwa".
Jeśli natomiast idzie o zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to stwierdzić należy, że również jest on nieuzasadniony. Istota zarzutu sprowadza się do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zaniechania ustalenia osób winnych popełnienia przestępstwa kradzieży drewna. Wyjaśnienia jednak wymaga, że odmowy zawieszenia postępowania w celu ustalenia sprawców przez organy ścigania, i to w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie można traktować jako uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, jako że żaden przepis prawa materialnego, znajdujący zastosowanie w sprawie, nie uzależnia rozstrzygnięcia administracyjnego od wyników postępowania karnego. Zarzuty związane z niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych mogą być zgłaszane w stosunku do decyzji kończącej postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jeśli mogą mieć one wpływ na wynik sprawy.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł natomiast zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie drzew z działki gruntu należącej do skarżącego, czyli osoby zobowiązanej do zapłaty kary wymienionej w przepisie. Odnosząc się do tak zgłoszonego zarzutu, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na jego błędne sformułowanie. Konstruowanie podstaw kasacyjnych nie może bowiem odbywać się w oderwaniu od aktu administracyjnego, który stał się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy, chcąc skutecznie podnieść zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w kontekście art. 97 § 1 pkt 4 kpa, autor skargi kasacyjnej powinien był bowiem wskazać na konkretną normę nakazującą uzyskanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czego jednak kasator nie uczynił.
Zarzucił natomiast "nie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości podmiotu", czyli podniósł kwestie dotyczące okoliczności faktycznych, niepodlegające zwalczaniu w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W rezultacie zarzut naruszenia prawa materialnego również nie okazał się skuteczny.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.