Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z.R., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 26 października 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej § 47 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret szóste oraz wiersz tabeli, do której odsyła § 47 ust. 6 zaskarżonej uchwały, dotyczący ciągu pieszego "114KX".
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z 17 maja 2010 r. Z.R. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 26 października 2006 r., zarzucając jej naruszenie jego interesu prawnego w wyniku przyjęcia ustaleń dotyczących podziału działek nr A i B położonych w Trzemesznie przy ul. K., stanowiących własność gminy Trzemeszno. Ustalenia planu uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości gruntowych (specjalistyczny sad pozostający pod nadzorem Akademii Rolniczej w Poznaniu) skarżących. Do czasu podjęcia uchwały do nieruchomości tych zapewniony był swobodny dostęp dla zmechanizowanego sprzętu rolniczo-sadowniczego ul. K. i poprzez działki A i B stanowiące pas drogi o szerokości 6 metrów, będących własnością komunalną. Ustalenia planu zmniejszyły szerokość działek A i B do 3 metrów, pozbawiając skarżącego dostępu do jego nieruchomości, albowiem uniemożliwia to wykorzystywanie ich w dotychczasowym charakterze i przewidując zawłaszczony pas na poszerzenie działki nr C będącej we własności J.D.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nieruchomości gminy zostały określone jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nie stanowiąca drogi publicznej. Droga ta oznaczona jako ciąg pieszy (114KX) spełnia wymogi zapewnienia faktycznego dostępu działek skarżącego do drogi publicznej zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Skarżący nie dysponuje żadnym szczególnym tytułem prawnym do wykonywania spornego przejazdu w zaskarżonym zakresie (o szerokości 6 metrów), w szczególności nie posiada żadnej umowy, ani decyzji uprawniającej go do takiego przejazdu.
Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 517/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") stwierdził nieważność uchwały w zakresie ustalenia przebiegu ciągu pieszego 114KX. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się stosownie do § 31 ust. 1 uchwały, na obszarze przeznaczonym pod produkcję rolną (6R - grunty orne, łąki pastwiska, sady, uprawy, drogi wewnętrzne). Dla drogi publicznej oznaczonej symbolem KX jako przeznaczenie podstawowe przewidziano ciąg pieszy, a jako przeznaczenie dopuszczalne: mała architektura, obiekty infrastruktury technicznej (§ 47 ust. 1 pkt. 1 lit. a uchwały).
W ocenie Sądu pierwszej instancji "ciąg pieszy", służy, podobnie jak chodnik, do poruszania się wyłącznie pieszych i pod pewnymi warunkami rowerzystów. Zatem skoro jedyny dostęp do nieruchomości zapewniony został do nieruchomości skarżących poprzez ciąg pieszy, to nie można uznać, iż skarżący mają zapewniony swobodny dostęp do własnych nieruchomości. Skarżący poruszając się po ciągu pieszym sprzętem rolniczym będą czynić to zgodnie z prawem.
Wyrokiem z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 289/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany przez WSA w Poznaniu wyrok z 27 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 517/10, stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z 26 października 2006 r. (nr LXIV/357/2006) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia przebiegu ciągu pieszego 114KX.
Wyrokiem z 10 maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Trzemesznie uchylił zaskarżony wyrok WSA z 27 października 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania z dwóch powodów. Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawa skarżących do działek oznaczonych numerami D i E. Zakładając, że skarżący jest właścicielem wymienionych działek, to w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wykazano, że kwestionowana uchwała uniemożliwia mu korzystanie z prawa własności.
Po drugie, zgodnie z § 47 ust.1 pkt 1 lit. a uchwały dla drogi publicznej, oznaczonej symbolem KX, jako przeznaczenie podstawowe przewidziano w planie "ciągi piesze". Z kolei w myśl § 3 pkt 7 uchwały, ilekroć w przepisach Uchwały jest mowa o drodze publicznej, należy przez to rozumieć drogę publiczną w rozumieniu przepisów szczególnych. O tym zaś rozstrzyga ustawa o drogach publicznych. Art. 1 u.d.p. stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z akt sprawy nie wynika, czy droga oznaczona symbolem 114KX jest istniejącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też jest planowaną drogą publiczną. W pierwszym przypadku musi istnieć akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii, w drugim zaś jest to dopiero zamierzenie planistyczne.
Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii pozwoli, zdaniem NSA, na ocenę, jaki wpływ ma ten fakt na ewentualne prawo własności Z.R. W drugim przypadku nie ma czynnika wyróżniającego, jakim jest akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii. NSA podkreślił, że dla jednoznacznego określenia charakteru drogi konieczne są ustalenia funkcji, jaką dana droga wedle zapisów Planu ma spełniać, prawa własności działek, na których ma zostać wybudowana, przeznaczenie podstawowe drogi. Zastrzegł, iż sąd ustalając te fakty musi mieć na względzie, że "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W świetle tych ustaleń Sąd ocenia, czy został naruszony interes prawny skarżącego, po wykazaniu przez niego prawa do działek.
Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a., związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku.
Zatem w świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 289/11. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że użyte m.in. w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie, a także organ administracji, nie mogą zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej, nie mogą też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może zasadniczo tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy mianowicie w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA, nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA.
Natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie – po wydaniu przez NSA, a przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji – uchwały NSA, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. II OSK 289/11 sformułował jednoznaczny pogląd prawny, w myśl którego "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Ponadto w wyroku tym NSA zawarł konkretne wskazania co do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności faktycznych i prawnych w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez tut. Sąd. Zalecił mianowicie: – uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające prawa A. i Z.R. do działek, z prawa własności których Skarżący wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały. Sąd I instancji zaznaczył, że w skardze zostały błędnie określone numery geodezyjne tych działek, jako "D" i "E", w rzeczywistości działki te noszą oznaczenie geodezyjne, odpowiednio, nr F i nr G, co ostatecznie wyjaśnił i sprostował pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2012 r., k. 317 (w którym jednak znów nie ustrzegł się omyłki, tym razem w sposób oczywiście błędny określając dotychczas stosowaną przez Skarżącego numerację jednej z działek jako "H" zamiast "D"). Na wezwanie Sądu Skarżący złożył do akt odpisy zwykłe ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących działki: nr F (k. 141–142v.), nr G (k. 143–144v.), a dodatkowo także nr I (k. 318–319v.).
Z dokumentów tych wynika, w sposób niewątpliwy, że własność wymienionych działek przysługuje niepodzielnie A. i Z.R. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Nadto NSA zalecił jednoznaczne określenie charakteru drogi oznaczonej symbolem 114KX, a przede wszystkim ustalenie, czy jest ona istniejącą drogą publiczną, czy dopiero planowaną. NSA pomocniczo wskazał przy tym na konieczność ustalenia funkcji, jakie według zapisów Planu droga ta ma spełniać, prawa własności działek, na których ma zostać wybudowana, oraz przeznaczenia podstawowego drogi.
Sąd wojewódzki zaznaczył, że w kwestii określenia charakteru przedmiotowej drogi stanowisko Skarżącego było początkowo chwiejne i nie do końca zrozumiałe w świetle postanowień Planu, w którym teren oznaczony m.in. symbolem 114KX został jednoznacznie sklasyfikowany jako "teren komunikacji", o podstawowym przeznaczeniu: droga publiczna – ciąg pieszy, oraz przeznaczeniu uzupełniającym (verba legis: "dopuszczalnym"): mała architektura, obiekty infrastruktury technicznej (§ 47 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret szóste oraz pkt 2 Planu); przy czym w tabeli, do której odsyła § 47 ust. 6 Planu, ciąg 114KX został określony jako "istniejący". Tymczasem pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż według zapisów Planu jest to droga gruntowa – droga wewnętrzna niebędąca drogą publiczną, do której w konsekwencji nie mają zastosowania przepisy rozporządzenie MTiGM (k. 23v.).
Z kolei w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2011 r. pełnomocnik organu wskazał, że obecnie droga 114KX nie ma statusu drogi publicznej, ale taki jest jej status planowany (k. 130). W kolejnym piśmie z dnia 6 września 2011 r., uszczegółowił, że obecnie droga ta od ulicy K. do granicy działki Skarżącego nr F spełnia funkcję ciągu komunikacyjnego pieszego oraz jezdnego dla jednośladów i samochodów osobowych, a od działki nr F w kierunku działki nr J i dalej w stronę jeziora nie spełnia żadnej określonej funkcji. W tym obszarze jest to niedostępny, zarośnięty dziką roślinnością pas terenu znajdujący się między ogrodzeniami dwóch działek.
Natomiast planowana funkcja i przeznaczenie tej drogi to ciąg jezdno-pieszy (k. 157). Odnosząc się zaś do kwestii własnościowych pełnomocnik organu wskazał, że planowany ciąg jezdno-pieszy 114KX ma dość dużą długość i będzie przebiegać przez wiele nieruchomości, z tym że w zakresie objętym przedmiotową skargą ma on zostać wybudowany na działkach o numerach K, A, B i J, których właścicielem jest Gmina, i przebiegać także przez działki nr F oraz nr G stanowiące własność skarżących, ale z drugiej strony tych działek, przy jeziorze (k. 157–157v.). Wobec powyższego, mając na względzie ustalenia Planu oraz przytoczone wyjaśnienia pełnomocnika organu, Sąd I instancji przyjął, że teren oznaczony symbolem 114KX nie jest obecnie drogą publiczną, ale taki jest jego status planowany, z podstawowym przeznaczeniem: "ciąg pieszy". Zgodnie z dotychczasowym zagospodarowaniem spełnia on – w zakresie przebiegu od ulicy K. do granicy działki Skarżącego nr F – funkcję ciągu komunikacyjnego pieszego oraz jezdnego.
Po dokonaniu tych uzupełniających ustaleń Sąd I instancji był zobowiązany – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 289/11 – dokonać oceny, czy został naruszony interes Skarżącego postanowieniami Planu. Tylko bowiem w takim przypadku, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., Skarżący mieć będzie wymaganą legitymację do zaskarżenia Planu. Sąd I instancji podkreślił, iż legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W niniejszej sprawie Skarżący, w ocenie Sądu I instancji, miał legitymację procesową do wniesienia skargi na Uchwałę.
Sąd wskazał, że kontrolowany Plan obejmuje swymi granicami obszar, na którym znajdują się należące do Skarżącego i jego małżonki nieruchomości stanowiące m.in. działki o numerach I, F i G. W ocenie Sądu unormowania Planu odnoszące się do analizowanego obszaru – zwłaszcza w zakresie określenia przeznaczenia działek oznaczonych obecnie numerami: K (w części pomiędzy ul. K. a działką nr L), M i N – naruszają interes prawny Skarżącego, gdyż w przypadku ich zagospodarowania zgodnie z Planem doszłoby do ograniczenia, a co najmniej istotnego zakłócenia, możliwości korzystania z nieruchomości Skarżącego w dotychczasowy sposób. Jak bowiem wskazano w skardze (i podtrzymano w późniejszych pismach procesowych Skarżącego, w tym z 08 sierpnia 2011 r.; k. 140), zrealizowanie postanowień Planu skutkować będzie uniemożliwieniem wjazdu na nieruchomości Skarżącego z maszynami i urządzeniami służącymi do zbioru owoców i dokonywania zabiegów agrotechnicznych (k. 5).
Sąd zauważy, że fakt wystąpienia określonych ograniczeń i zakłóceń w dotychczasowym korzystaniu przez Skarżącego z jego nieruchomości na skutek realizacji Planu nie był w istocie między stronami sporny, a przedmiotem sporu była jedynie kwestia, czy te ograniczenia i zakłócenia będą miały charakter trwały (jak twierdzi Skarżący), czy też możliwe będzie ich późniejsze usunięcie na skutek podjęcia przez samego Skarżącego określonych działań zaradczych (takie stanowisko zajmuje organ). Potwierdza to treść pisma procesowego z 6 września 2011 r., w którym pełnomocnik organu wskazuje sposoby, jakimi ww. ograniczeniom (zakłóceniom) w dostępie do sadu Skarżącego można będzie zaradzić. Otóż zdaniem organu: "wjazd na nieruchomość skarżącego (działkę F, na której znajduje się wskazywany w skardze sad) od strony planowanego ciągu komunikacyjnego zapewniony jest poprzez bramę wjazdową o szerokości 3 metrów (...).
W przypadku niewystarczającej szerokości wjazdu brama ta może być poszerzona poprzez rozebranie części (nieznacznej) ogrodzenia lub/oraz z drugiej strony rozebranie garażu blaszanego (nota bene postawionego przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia) (...). Stawiając ten garaż skarżący sam ograniczył sobie dostęp do działki nr F. Rozebranie tego obiektu spowodowałoby uzyskanie przez skarżącego bezpośredniego dostępu do działki nr F wprost z ciągu jezdno-pieszego, z przedłużenia ulicy K. (...). Wjazd na działkę nr F jest możliwy także z działki nr I (siedliska skarżącego) poprzez 6-metrową, metalową bramę skarżącego (...). Wbrew twierdzeniom skarżącego może on na działkę nr F wjechać również z działki nr I (siedliska) poprzez swoją działkę nr G (...)." W ocenie Sądu I instancji powyższe jasno dowodzi, iż zrealizowanie postanowień Planu ograniczy, przynajmniej przejściowo (do momentu podjęcia przez Skarżącego określonych działań dostosowawczych), dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości Skarżącego.
W ocenie Sądu I instancji z naruszeniem interesu właściciela nieruchomości objętych m.p.z.p. mamy do czynienia nie tylko w przypadku uniemożliwienia temu właścicielowi korzystanie z jego własności, ale także w sytuacji, gdy możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób zostaje ograniczona lub niezbędne staje się podjęcie przez tego właściciela określonych działań zaradczych, dostosowawczych (podobne stanowisko w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 66/07, CBOSA), w którym stwierdzono, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca w jakiś sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. W ocenie Sądu I instancji nie ulega przy tym wątpliwości, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela wprowadzane przez prawodawcę, także lokalnego, podlegają ocenie przez pryzmat zasady proporcjonalności, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, dotychczasowy dostęp do sadu Skarżącego zostanie istotnie ograniczony nie tylko na skutek zwężenia z 6 m do 3 m istniejącego ciągu komunikacyjnego (określonego w Planie symbolem 114KX), ale także na skutek zmiany jego funkcji z dotychczasowej pieszo-jezdnej na ciąg wyłącznie pieszy. Wszystko to wskazuje, zdaniem Sądu, iż odnośne postanowienia zaskarżonej Uchwały naruszają interes prawny Skarżącego. Oczywiście takiego naruszenia nie można "automatycznie" utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością kwestionowanych postanowień Planu. Przesłanka naruszenie interesu prawnego służy bowiem wyłącznie ocenie legitymacji skargowej, a nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Innymi słowy, stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia wniesionej przezeń skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej Uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem trybu (procedury planistycznej) należy przy tym rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.
Pojęcie zaś zasad sporządzania m.p.z.p. wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Sąd podkreślił, że kontrola prawidłowości procedury planistycznej wykracza poza granice kognicji Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę. Kwestia ta była już bowiem przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 162/07, oddalającym skargę I. i M.P. na przedmiotową Uchwałę, nie stwierdził wystąpienia naruszeń procedury planistycznej. W tym zakresie występuje więc stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).
Tym samym kognicja Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się do kontroli zgodności Planu z zasadami sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., przy czym – w związku z zawężeniem granic sprawy na skutek ponownego jej rozpoznawania przez tut. Sąd po wyroku NSA o sygn. II OSK 289/11 – przedmiot tej kontroli ograniczony jest tylko do regulacji Planu dotyczących ciągu pieszego 114KX. W tym względzie Sąd związany jest poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w ww. wyroku, iż "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Sąd I instancji wskazał, że w istocie do tej właśnie ustawy odsyła także zaskarżona Uchwała, określając w jej § 3 ust. 1 pkt 7, że ilekroć w dalszych przepisach Uchwały jest mowa o "drodze publicznej", należy przez to rozumieć drogę publiczną w rozumieniu przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 1 u.d.p., "drogą publiczną" jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg – tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, lub gminnych (art. 2 ust. 1 u.d.p.) – z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. "Drogą", zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., jest zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicję legalną "drogi" zawiera także Prawo o ruchu drogowym, która to ustawa rozumie pod tym pojęciem wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 2 p.r.d.).
Z zestawienia obu definicji "drogi" można wnioskować, iż użyte w art. 4 pkt 2 u.d.p. pojęcie "ruchu drogowego" obejmuje zarówno ruch pojazdów, jak i ruch pieszych, a nawet jazdę wierzchem i pędzenie zwierząt. Powyższa analiza tylko potwierdza niedopuszczalność uznawania za drogę publiczną, w rozumieniu u.d.p., ciągu pieszego. W ocenie Sądu I instancji skoro – jak z powyższego wynika i co wiążąco przesądził NSA w wyroku o sygn. II OSK 289/11 – ciąg pieszy nie może stanowić drogi publicznej, to jako naruszający prawo materialne, w tym zwłaszcza art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p., należy ocenić przepis § 47 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret szóste Uchwały, który do katalogu ustalonych w Planie terenów komunikacji (oznaczonych m.in. symbolami 110KX÷124KX) o charakterze dróg publicznych zalicza także ciągi piesze (KX).
W konsekwencji wadliwa jest również regulacja Planu ujęta w dotyczącym ciągu pieszego "114KX" wierszu tabeli, do której odsyła § 47 ust. 6 Uchwały, gdyż wskazana w nim szerokość tego ciągu nie odpowiada odnośnym parametrom określonym dla dróg publicznych (ulic) w § 7 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM. Wprawdzie § 7 ust. 2 Rozporządzenia MTiGM dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak wyłącznie w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, i to tylko pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6, oraz przeprowadzenia analizy obejmującej: (1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, (2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia, (3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, (4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, (5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, (6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.
Tymczasem w materiałach planistycznych brak śladu przeprowadzenia takiej analizy. z tego względu zdaniem Sądu I instancji Rada Gminy dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Mając wszystko to na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności (pkt 2 sentencji) orzeczono stosownie do wymogu art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach (pkt 3 sentencji) – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd I instancji ubocznie wyjaśnił, że pismo strony skarżącej o cofnięciu skargi zostało doręczone Przewodniczącemu składu orzekającego w niniejszej sprawie już po ogłoszeniu wyroku. Wprawdzie zasadą jest, iż cofnięcie skargi wiąże sąd (art. 60 zd. pierwsze p.p.s.a.), jednakże, zgodnie z art. 60 zd. drugie p.p.s.a., sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych – jak w niniejszej sprawie – wadą nieważności (tu: w części). Zatem w świetle przywołanej regulacji, nawet w przypadku wcześniejszego doręczenia Sądowi pisma o cofnięciu skargi, mogłoby zapaść orzeczenie identyczne w treści.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2008 r. Rada Miejska w Trzemesznie zarzuciła naruszenie art. 101 u.s.g. poprzez:
- - przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez ograniczenie przejazdu z 6 m do 3 m na wskutek przyjęcia w planie ciągu pieszego oznaczonego symbolem 114 KX, podczas gdy zaskarżony plan sankcjonował istniejąca wcześniej zabudowę i układ komunikacyjny utrwalony wieloletnim posiadaniem i stanem granic skarżącego i właścicieli nieruchomości sąsiednich,
- - bezzasadne przyjęcie, iż przeznaczenie dla obszaru 114 KX "ciągu pieszego", zamiast przeznaczenia pod drogę publiczną narusza interes prawny skarżącego, podczas gdy przeznaczenie przyjęte w planie odpowiada dotychczasowej funkcji i przeznaczeniu oraz sposobu wykorzystania tej nieruchomości, a na skutek działań organu administracji w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku doszło do zawarcia ugody skutkującej możliwością korzystania z obszaru oznaczonego 114 KX w sposób korzystniejszy niż możliwy do przewidzenia w planie na skutek czynności prawnych, nie stanowiących aktów administracyjnych;
oraz naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez naruszenie:
- - art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności działki nr D, podczas gdy w skardze i poprzedzającym ją wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wywodził naruszenie interesu z prawa własności innego obszaru, czego konsekwencją była niedopuszczalna modyfikacja z urzędu przez Sąd I instancji stanowiska procesowego skarżącego,
- - naruszenie art. 161 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, kiedy skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu skargi przed rozprawą wyznaczoną na dzień 28 lutego 2013r., a z okoliczności od niego niezależnych dostarczone ono zostało przewodniczącemu składu orzekającego po ogłoszeniu wyroku oraz poprzez przyjęcie, iż umorzenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku, kiedy zaskarżona czynność nie jest objęta wadą nieważności, co w przypadku skarg na uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiać miałoby umorzenie postępowania tylko w sprawach, w których skarga podlegałaby oddaleniu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut naruszenia pierwszych z ww. przepisów albowiem uznanie ich zasadności w okolicznościach niniejszej sprawy spowoduje, że odniesienie się do pozostałych zarzutów (naruszenia przepisów prawa materialnego) stanie się bezprzedmiotowe.
Oceniając zatem w taki sposób zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.
Jak wynika z akt sprawy rozprawa poprzedzająca wydanie zaskarżonego wyroku została wyznaczona na dzień 28 lutego 2013 r. na godz. 9.35. W protokole z rozprawy widnieje zapis, że o wyznaczonej godzinie rozprawa się rozpoczęła, a po wywołaniu sprawy Sąd wojewódzki stwierdził, że żadna ze stron (ani jej pełnomocnicy) nie stawili się pomimo prawidłowego powiadomienia o terminie rozprawy. O godzinie 10 rozprawa zakończyła się, a Sąd ogłosił wyrok przez odczytanie jego sentencji i podanie ustnych motywów rozstrzygnięcia. O godzinie 10.20, tego dnia, do akt sprawy złożono (poprzez doręczenie Przewodniczącemu składu orzekającego) wydruk z faksu pisma pełnomocnika Skarżącego zawierającego oświadczenie o cofnięciu skargi. Z wydruku wynika, że został on nadany 27 lutego 2013 r. o godz. 11.51. W aktach sprawy znajduje się również notatka służbowa, w której wyjaśniono, że przyczyną, dla której nie doręczono niezwłocznie wydruku była awaria faksu znajdującego się w sekretariacie prezydialnym, która została usunięta dopiero 28 lutego 2013 r. o godz. 10.10 i w tym momencie zaistniała możliwość wydrukowania zawartych w faksie dokumentów. Z wyjaśnień tych wynika, że pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu skargi zostało nadane z kancelarii pełnomocnika skarżącego dnia 27 lutego 2013 r. o godz. 11.49.
W literaturze prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że skarżący może rozporządzać skargą, co oznacza, że może ją dowolnie modyfikować lub cofnąć. Jednocześnie ustawodawca w art. 60 p.p.s.a. wskazał, że cofnięcie skargi wiąże sąd, przy czym może uznać cofnięcie za niedopuszczalne jedynie w sytuacji gdy zmierza ono do obejścia prawa albo spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności.
Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena czy skarżący w przedstawionych wyżej okolicznościach skutecznie cofnął skargę. Na takie pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Cofnięcie skargi to oświadczenie woli skarżącego wyrażające przejaw jego rezygnacji z żądania oceny legalności rozstrzygnięcia organu administracji. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też inne przepisy prawa materialnego, które w niniejszej sprawie mogą mieć zastosowanie nie regulują ani formy, ani terminu, od którego oświadczenie woli wiąże adresata. W tej sytuacji dla ustalenia powyższych okoliczności należy posiłkować się zapisami zawartymi w ustawie z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121, dalej: k.c.). Art. 61 § 1 zd. 1 tej ustawy stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ustawa wiąże skutki prawne nie z "zapoznaniem się", ale z "możliwością zapoznania się" z treścią oświadczenia woli.
Taka możliwość, co do zasady istnieje w sytuacji przesłania oświadczenia woli urządzeniem faksującym, w godzinach pracy adresata oświadczenia, to jest w godzinach pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na taką ocenę nie może mieć wpływu fakt (niekwestionowany przez strony postępowania), że doszło do awarii faksu, która uniemożliwiła wydrukowanie pisma. Awaria sprzętu w siedzibie adresata nie może bowiem obciążać składającego oświadczenie woli w tym wypadku skarżącego. W tej sytuacji należało uznać, że oświadczenie skarżącego Z.R. cofające skargę zostało skutecznie złożone przed zamknięciem rozprawy (mimo braku wiedzy w tym fakcie składu orzekającego). Powyższe uzasadnia wyrażoną na wstępie tezę o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.
Nie zasługuje na akceptację stanowisko Sądu, że nawet doręczenie pisma przed ogłoszeniem wyroku nie mogłoby zmienić treści rozstrzygnięcia z uwagi na zapis zawarty w zd. 2 art. 60 p.p.s.a Wykładnia tej części przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że sąd wojewódzki nie może uznać za skuteczne cofnięcia skargi jeżeli w wyniku umorzenia postępowania będącego skutkiem cofnięcia skargi miałaby pozostać w obrocie prawnym decyzja dotknięta wadą nieważności. Przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności zostały wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a zatem są to kwalifikowane wady prawne, którymi dotknięte są rozstrzygnięcia organów.
Natomiast uchwała będąca przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego nie była dotknięta takimi wadami. Konieczność wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały (w części) została nałożona przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały (lub aktu). Przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności nie muszą zatem być tożsame z tymi, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstawy do uznania ażeby zaskarżona uchwała dotknięta była kwalifikowanymi wadami. Co za tym idzie Sąd związany był cofnięciem skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu będzie wyjaśnienie kwestii formalnej skuteczności cofnięcia skargi. Nie może bowiem ujść uwadze, że omówiony wydruk z faksu jest pismem procesowym w rozumieniu art. 46 § 1 p.p.s.a., jednakże zawierającym braki formalne, albowiem nie zostało oryginalnie podpisane przez pełnomocnika skarżącego. Powyższe obligowało Sąd do wezwania adw. W.M. do podpisania pisma (lub złożenia egzemplarza pisma podpisanego oryginalnie). Dopiero tak podpisane pismo mogło odnieść skutki prawne. Tym niemniej brak takich podpisów nie stanowi o nieskuteczności oświadczenia woli zawartego w tym piśmie tak długo, jak długo nie upłynie termin, o którym mowa w art. 49 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż ze skróconego odpisu aktu zgonu wynika, że Z.R. zmarł 23 października 2014 r., zaś jego następczyniami prawnymi jest żona A.R. i córka K.R. (k.444) A.R. oświadczyła, że nie zgłasza swojego udziału w postępowaniu.
Konkludując stwierdzenie przez Sąd wojewódzki ponownie rozpoznający sprawę, że doszło do skutecznego cofnięcia skargi (co będzie miało miejsce w przypadku uzupełnienia w terminie braków formalnych pisma z dnia 27 lutego 2013 r. lub ponownego złożenia oświadczenia przez spadkobierców Z.R.) będzie obligowało ten Sąd do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W przeciwnym razie Sąd wojewódzki ponownie rozpozna wniesioną skargę biorąc przy tym pod uwagę okoliczności, które zaistniały po wydaniu zaskarżonego wyroku, w tym przede wszystkim treść zawartej między stronami ugody. Rzeczą Sądu będzie również ocena trafności zarzutu naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w części, w której wyznaczono ciąg komunikacyjny oznaczony 114KX na odcinku sąsiadującym z działką nr J, graniczącym z obszarem 48UT. Ten fragment obszaru pozwalający na komunikację z jeziorem znajdującym się po przeciwnej stronie działek skarżących niż ulica K. (nazwana także przez skarżących "promenadą nad jeziorem") nie był przedmiotem zarzutów skarżącego.
W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.