Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na wniosek Polskich Sieci Elektroenergetycznych z dnia 16 stycznia 2004 r. Burmistrz Gminy M. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie wielotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej 2x220 kV+2 x 400 kV P. – K. obejmującej połączenie na napięciu 400 kV istniejących stacji elektroenergetycznych P. i O. oraz modernizację połączeń na napięciu 220 kV stacji P. ze stacją Pł. na działkach położonych na terenie wsi D., oznaczonych numerami 85/10, 91, 94, 95, 96/2, 96/4, 98/1, 100, 101/1, 101/2, 102, 114, 173, 201 i 203. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja stanowi etap zamierzenia służącego połączeniu Wielkopolski z elektrowniami na Górnym Śląsku i Elektrownią Bełchatów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja tego typu jest zaliczana do celów publicznych. Inwestor złożył kilka odrębnych wniosków na poszczególne odcinki projektowanej linii i wymieniona wyżej decyzja uwzględnia zmodyfikowany po protestach mieszkańców wsi D. wniosek dotyczący przebiegu linii od słupa 218 do słupa 221. Inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązkowe jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Organ ustalił też, że inwestycję tę uzgodnił w zakresie ochrony środowiska Wojewoda Wielkopolski i w zakresie ochrony sanitarnej Państwowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli K. K., M. F. i M. oraz L. T, posiadający na terenie gruntów wsi D. własne nieruchomości. Wymieniona na wstępie decyzja ustala lokalizację linii elektroenergetycznej między innymi na działce nr 101/2 należącej do K. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu tych odwołań utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2005 r., uznając zarzuty z odwołań za nieuzasadnione. Od decyzji tej wspólną skargę wnieśli K. K., M. F. i M. oraz L. T., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podobnie jak w odwołaniu skarżący podnieśli, że postępowanie powinno było toczyć się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzucili naruszenie przepisu art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rozdrobnienie postępowań odnośnie poszczególnych odcinków linii energetycznej.
Zarzucili, że inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Warunków Zagospodarowania Przestrzennego. Skarżący podnieśli następnie, iż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie lokalizacyjne winno być zawieszone (art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), że w dacie orzekania przez organ brak było koniecznych, prawomocnych postanowień uzgadniających przedsięwzięcie odnośnie przepisów o ochronie środowiska oraz że w sytuacji, gdy inwestycja wykracza poza obszar jednej gminy decyzja winna była być wydana przez organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część tej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za uzasadniony uznał tylko zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez uzyskania uzgodnień wymaganych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2005 r. (Nr [...]). Sąd ustalił, że planowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją polega na budowie i na modernizacji na wymienionych w niej działkach wielotorowej, dwunapięciowej linii energetycznej, której cała długość wynosi 30 km i która przebiegać będzie przez teren trzech gmin. Jest to przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), dla którego konieczne było sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko.
Rozporządzenie to zostało w trakcie prowadzenia niniejszej sprawy uchylone, lecz również przepis § 21 ust. 1 pkt 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) przewiduje konieczność sporządzenia takiego raportu.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest decyzją wymienioną w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu m.in. z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym (art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania zarówno decyzji organu I instancji jak i zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu brak było ostatecznego postanowienia uzgadniającego wydanego przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2004 r. uzgadniające pozytywnie przedmiotową inwestycję zostało w dniu 3 listopada 2004 r. uchylone przez Głównego Inspektora Sanitarnego i postępowanie w tym zakresie zostało umorzone.
Następnie po częściowej zmianie przez inwestora wniosku (co miało miejsce w dniu 8 października 2004 r.) Państwowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 lutego 2005 r. uzgodnił pozytywnie planowaną inwestycję we wsi D. Postanowienie to zostało jednak zaskarżone w toku instancji. W dniu 6 czerwca 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie uzgadniające z dnia 2 lutego 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tak więc w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Gminy M. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zaskarżona decyzja SKO w Poznaniu wydane zostały bez uzyskania uzgodnień wymaganych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Pozostałe zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.
Wobec tego, że na terenie gmin sąsiadujących z gminą M. obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego bezprzedmiotowe było występowanie o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego na terenie tych gmin, gdzie linia energetyczna jest planowana. Wniosek, wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie został złożony w dniu 16 stycznia 2004 r. i przy jego rozpoznawaniu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 85 ust. 2 tej ustawy dotyczy wyłącznie rozpoczętej procedury uchwalenia lub zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne naruszenie przepisu art. 58 ust. 1 tej ustawy, pozwalającego zawiesić postępowanie na okres nie dłuższy 12 miesięcy, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Natomiast zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami prawa miejscowego i nie wiążą organów w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 46, 48 i 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12170 ze zm. – dalej: ppsa).
Wymieniony wyrok zaskarżyli skargami kasacyjnymi: Samorządowe Kolegium Odwoławcze, M. F., K. K. oraz M. i L. T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ppsa przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z art. 146 § 2 kpa przez niezastosowanie tych przepisów, a także błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną wykładnię prawa materialnego i przyjęcie, że brak uzgodnienia przedmiotowej inwestycji miał wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tej skargi strona skarżąca podniosła, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy nie przewidywały obowiązku uzgadniania inwestycji z organami ochrony środowiska, gdyż przepis art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawiera odesłania do przepisów szczególnych jak i wymienienia organów ochrony środowiska jako organów uzgadniających lokalizację inwestycji celu publicznego.
Natomiast po wejściu w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor będzie zmuszony uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Skarżące Kolegium następnie podało, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa brak przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 kpa), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie. W wyniku wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, bowiem postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko będzie prowadzone według obecnie wprowadzonych przepisów. Skoro więc postępowanie, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje były dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa i jednocześnie zaszła przesłanka z art. 146 § 2 kpa, to Sąd I instancji winien był ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z tego względu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.
W trzech jednakowych skargach kasacyjnych M. F., K. K. i M. oraz L. T., podobnie jak w skardze do WSA, zarzucili naruszenie przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez prowadzenie postępowania na podstawie tej ustawy, mimo że wobec podjęcia przez Gminę M. w 2001 r. uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować przepisy dotychczasowe. Skargi kasacyjne zarzuciły następnie naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że Gmina nie miała obowiązku zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargi zarzuciły też naruszenie przepisu art. 58 w zw. z art. 85 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy przez błędne uznanie, że gmina mogła tylko, a więc nie musiała, zawiesić postępowanie w sprawie lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego.
Oprócz tych naruszeń zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa przez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, mimo istnienia do tego podstaw. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz od SKO w Poznaniu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy uznać za uzasadnione. Za jedyną przyczynę uchylenia zaskarżonej, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał brak wymaganego prawem postanowienia uzgadniającego inwestycję z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracyjne – jak to ustalił Sąd – uzgodnienie takie było wymagane zgodnie z przepisami art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 i 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jednak to, że w dacie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy (1 czerwca 2005) planowana inwestycja była pozytywnie uzgodniona postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2005 r. Postanowienie to zostało uchylone już po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.
Jak trafnie podnosi SKO w Poznaniu, w skardze kasacyjnej brak odpowiedniego uzgodnienia stanowi podstawę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Stwierdzenie przez sąd rozpoznający skargę naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Zgodnie jednak z przepisem art. 146 § 2 kpa w postępowaniu wznowieniowym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W razie zaistnienia takiej sytuacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd winien ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W przypadku bowiem ustalenia przez sąd, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 kpa i jednoczesnego stwierdzenia przez sąd istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji, określonych w art. 146 § 1 lub § 2 kpa, sąd ten ogranicza się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, teza 11 na str. 459).
Skarżące Kolegium wskazało w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, że na skutek zmian przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, wprowadzonych ustawą zmieniającą tę ustawę z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 954), obowiązujących od dnia 28 lipca 2005 r., w szczególności uchylenia art. 46 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, zmienił się tryb postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i w sprawie musiałaby zapaść ponownie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kwestii tych nie rozważył Sąd I instancji i nie znalazły one wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 ppsa skarga kasacyjna SKO podlega uwzględnieniu.
Nieuzasadnione są natomiast zarzuty skarg kasacyjnych M. F., K. K. oraz M. i L. T. Odnośnie skarg M. F. i M. oraz L. T. należy stwierdzić, iż skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu wyroku WSA z dnia 16 marca 2006 r. sygn. II SA/P o 842/05, który dotyczy decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...]. Decyzja ta nie rozstrzyga o lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomościach stanowiących ich własność. Obejmuje ona natomiast działkę nr 101/2, należącą do K. K. Działki pozostałych skarżących (numery: 53, 198, 73/106 i 75/26) były przedmiotem innych decyzji wydanych w tym samym dniu i toczący się odnośnie nich spór był rozstrzygany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach sygn. akt 945-847/05 i 839-841/05. Wyroków tych jednak oni nie zaskarżyli. W tej sytuacji skargi kasacyjne M. F. oraz M. i L. T. wniesione w niniejszej sprawie podlegają oddaleniu, gdyż skarżący nie mają interesu prawnego w skarżeniu wyroku orzekającego o decyzji, która nie dotyczy ich nieruchomości.
Nie są również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej K. K. Zarzuty te opierają się na założeniu, że skoro uchwałą Rady Gminy w M. z dnia 25 stycznia 2001 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszczęte zostało postępowanie o zmianę tego planu, to zarówno to postępowanie jak i postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania gruntów na terenie objętym tym planem winny toczyć się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wniosek ten skarżący wyprowadził z brzmienia przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Wymieniony przepis nie odnosi się jednak do prowadzonych postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Stanowi on natomiast, że przepisy dotychczasowe, a więc ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Przepis ten dotyczy więc procedury obowiązującej przy tworzeniu lub zmianach planów zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast kwestie czasowe odnośnie obowiązywania obu ustaw w pozostałym zakresie regulują art. 85 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Nowa ustawa obowiązuje od dnia 10 lipca 2003 r. i tylko do spraw wcześniej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Ze względu na datę wszczęcia postępowania przed organem I instancji (16 stycznia 2004 r.) postępowanie prawidłowo toczyło się więc na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd I instancji nie naruszył wymienionych skargą kasacyjną przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, których nie stosował i nie mógł stosować.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wyżej stwierdzono brak wymaganego prawem uzgodnienia mógłby stanowić, jako podstawa do wznowienia postępowania, podstawę uchylenia wyroku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Brak ten nie świadczy jednak o tym, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska i przez to – zgodnie z art. 11 tej ustawy – nieważna.
Dlatego na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.