Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) oddalił skargę [...] sp. z o.o. [...] sp. k. w Warszawie (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [...] grudnia 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
W związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] czerwca 2014 r., nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego posadowionego w południowo-wschodnim narożniku działki nr ew. [...] obr. 10127 u zbiegu ul. O. i Al. N., usytuowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w Warszawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB), działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.
Dnia 23 października 2014 r. do zobowiązanej skierowano upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Upomnienie doręczono 27 października 2014 r., zaś 24 listopada 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu 1 grudnia 2014 r. skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
Wobec uchylania się przez zobowiązaną od wykonania egzekwowanego obowiązku, postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., nr [...] organ powiatowy zastosował względem podmiotu zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł. Następnie w dniu 27 lutego 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności sprawdzających wykonanie egzekwowanego obowiązku, w wyniku których stwierdzono, że rozbiórka nośnika reklamowego nie została zrealizowana.
PINB [...] marca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który skierował do Naczelnika III Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście, celem wszczęcia egzekucji o charakterze pieniężnym w stosunku do nieuiszczonej kwoty grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...] organ powiatowy skierował obowiązek wynikający z decyzji z [...] czerwca 2014 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego.
PINB poinformował zobowiązaną o zaplanowaniu na 14 sierpnia 2015 r. wykonania robót polegających na zastępczym wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Z protokołu z czynności egzekucyjnych dokonanych 14 sierpnia 2015 r. wynika, że obowiązek rozbiórki nośnika reklamowego został zrealizowany przez wykonawcę zastępczego.
Dnia 1 września 2015 r. zobowiązana złożyła wniosek o umorzenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. PINB postanowieniem z [...] września 2015 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 125 § 2 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 17 § 1 u.p.e.a. odmówił umorzenia nałożonej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez MWINB rozstrzygnięciem z 9 grudnia 2015 r., zaskarżonym do WSA.
W ocenie MWINB art. 125 u.p.e.a. dotyczy sytuacji, gdy zobowiązany po wydaniu postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia wykonał obowiązek, ale nie uiścił grzywny lub gdy podjęto dopiero czynności prowadzące do ściągnięcia niezapłaconej grzywny. Zdaniem organu II instancji, w okolicznościach sprawy, niedopuszczalne byłoby zastosowanie art. 125 § 1 u.p.e.a. Zobowiązana nie wykonała dobrowolnie ciążącego na niej obowiązku. Wykonanie egzekwowanej decyzji przez zastosowanie zastępczego wykonania obowiązku, nie może stanowić podstawy do uznania wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia.
Zobowiązana wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie, wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia z [...] grudnia 2015 r., jak i poprzedzającego je postanowienia z [...] września 2015 r.
WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postanowienie było zgodne z prawem, a organ zastosował prawidłową wykładnię art. 125 § 1 u.p.e.a. Zdaniem WSA, kluczowa jest ocena pojęcia "wykonanie obowiązku" w kontekście nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku. W razie osiągnięcia tego celu, potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny przestaje być aktualna. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia, o czym stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a.
W świetle ww. dyspozycji procedura umorzenia grzywny przewidziana w ww. trybie dotyczy tylko sytuacji, w której zobowiązany, chcąc uniknąć grzywny nałożonej w celu przymuszenia, decyduje się na dobrowolne wykonanie obowiązku na tym etapie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca spółka nie przystąpiła jednak do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki objętej tytułem wykonawczym - ani przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ani też na żadnym jego etapie. Doprowadziła do wykonania zastępczego, ponieważ nawet po nałożeniu na nią grzywny w celu przymuszenia nie przystąpiła do wykonania obowiązku. Spółka nie mogła skutecznie dochodzić umorzenia ww. grzywny w trybie art. 125 § 1 u.p.e.a. tylko z tego tytułu, że nie uiściła grzywny w celu przymuszenia i jednocześnie nie przystąpiła do wykonania obowiązku, a ponadto grzywna ta nie została od niej wyegzekwowana przed zastępczym wykonaniem obowiązku.
W ocenie WSA, argumentacja skarżącej prezentowana w toku postępowania, zarówno administracyjnego jak i sądowego, jest nie do zaakceptowania. Jej uwzględnienie prowadziłoby do uwolnienia od grzywny podmiotu, który nawet przymuszany nie chce podporządkować się obowiązkowi wynikającemu z tytułu wykonawczego.
W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 9 grudnia 2016 r. w całości, zarzucając naruszenie art. 125 § 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku odmowy umorzenia nałożonej wcześniej i niewyegzekwowanej dotychczas jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, pomimo wcześniejszego wyegzekwowania świadczenia w drodze przymusowej i złożonego przez skarżącą wniosku o umorzenie grzywny jeszcze przed wszczęciem postępowania zmierzającego do jej wyegzekwowania. Zobowiązana wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej w niej jedynej tylko podstawy naruszenia art. 125 § 1 u.p.e.a., nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Abstrahując od błędu konstrukcyjnego sformułowanego zarzutu, polegającego na jednoczesnym wskazaniu dwóch form zjawiskowych naruszenia prawa materialnego i kierując się w tym zakresie uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przepisie tym swój wyraz znajduje podstawowa zasada postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą jego celem jest bezpośrednie zapewnienie wykonania obowiązków administracyjnoprawnych, a nie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Element celowości odróżnia postępowanie egzekucyjne od tych trybów, w których na pierwszym miejscu znajduje się wymierzenie zobowiązanemu określonej dolegliwości, tj. kary (A. Skoczylas, Zasady postępowania egzekucyjnego (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego t.
9. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2017). Przed naruszeniem zasady celowości, oprócz instytucji zarzutów, zobowiązanego chroni m.in. prawo do umorzenia postępowania egzekucyjnego (R. Hauser, Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988).
Zobowiązana wystąpiła z podaniem o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W stanie faktycznym sprawy pozostawało bezsporne, że podlegający egzekucji obowiązek w postaci rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego został wykonany w drodze wykonania zastępczego, a zatem dalsze podejmowanie czynności egzekucyjnych w stosunku do nałożonej uprzednio grzywny w celu przymuszenia pozostawało bezcelowe. Cel realizacji tego środka, przestał być aktualny
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 9 grudnia 2016 r. sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 125 § 1 u.p.e.a. stanowi jedynie o dobrowolnej jego realizacji. Przeciwko temu stanowisku przemawiają zarówno rezultaty wykładni językowej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej. Wykonanie podlegającego egzekucji obowiązku zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., zarówno dobrowolne, jak i w trybie przymusu egzekucyjnego, aktualizuje konieczność umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Ustawodawca oprócz tego jedynego warunku nie ustanowił innych przesłanek, od których uzależnione byłoby umorzenie grzywny. Aprobata poglądu zaprezentowanego przez WSA oraz organy obu instancji prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności, ponieważ art. 125 § 1 u.p.e.a. nie daje podstaw do egzekucji grzywny po realizacji obowiązku. Zanegowany zostałby ponadto cel zastosowania tego środka, który – jak wskazano w skardze kasacyjnej – stałby się instrumentem karania zobowiązanych za brak dobrowolnej realizacji spoczywających na nich powinności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok z 9 grudnia 2016 r. oraz postanowienia organów obu instancji z [...] grudnia 2015 r. i [...] września 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny, jaki w niej zaistniał, nie wzbudzały wątpliwości Sądu.
Powtórnie rozpoznając podanie skarżącej kasacyjnie o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien uwzględnić fakt wykonania dochodzonego obowiązku oraz brzmienie art. 125 § 1 u.p.e.a. w takim jego znaczeniu, jakie zostało zaprezentowane powyżej. Organ powinien rozważyć konieczność umorzenia nałożonej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia.
Orzekając o kosztach, na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 1100 zł.