Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Mazowiecki, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w dniu 10 grudnia 2003 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia 16 października 2002 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego w K. przy ul. R. na działce nr ew. 21 obręb 03-18. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji była okoliczność podpisania tejże decyzji przez Naczelnika Wydziału z przekroczeniem upoważnienia udzielonego przez Starostę P. Naczelnik Wydziału był upoważniony do podpisywania decyzji dotyczących budownictwa indywidualnego jednorodzinnego.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Starosty P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego o umocowaniu pracownika organu administracji publicznej do załatwiania spraw w imieniu tego organu w ustalonym zakresie.
Na powyższą decyzję R. K. złożył skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, iż organy bezpodstawnie wszczęły postępowanie nadzorcze, bezpodstawnie stwierdziły nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również naraziły na straty finansowe i moralne w związku z niewłaściwym rozpoznaniem i postępowaniem. W ocenie skarżącego postępowanie zostało wszczęte niezgodnie z art. 28 Kpa i nie została wyjaśniona podstawa prawna wszczęcia tego postępowania. Skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego, co jest niezgodne z art. 9 i art. 10 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, zauważając, iż przekroczenie upoważnienia powoduje nieważność dokonanej czynności, a w szczególności działanie pracownika bez upoważnienia organu ma również znamiona rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność danej czynności.
W przedmiotowej sprawie Naczelnik Wydziału podpisując decyzję z dnia 16 października 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego przekroczyła zakres upoważnienia udzielonego jej przez Starostę P. w dniu 16 marca 2002 r. Upoważnienie to uprawniało M. W. – Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego do podpisywania w imieniu Starosty P. wyłącznie:
- 1) decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie budownictwa jednorodzinnego (art. 28, art. 33, art. 34, art. 36 Prawa budowlanego),
- 2) decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 36 Prawa budowlanego),
- 3) decyzji w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy (art. 30 ustawy),
- 4) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55, art. 59 ustawy),
- 5) decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ustawy),
- 6) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę (art. 32 ustawy),
- 7) decyzji w przedmiocie sprzeciwu w sprawie rozbiórki (art. 31 ustawy).
W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Starosty P. z dnia 16 października 2002 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd podniósł, że powyższa decyzja rażąco narusza art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w związku z art. 268a Kpa, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Sąd I instancji zauważył nadto, że organ nadzorczy błędnie ograniczył się do wskazania art. 268a Kpa jako przepisu, który został rażąco naruszony, podczas gdy powinien wskazać, jako podstawę rażącego naruszenia prawa, przepisy kompetencyjne – art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest to jednak uchybienie, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Od powyższego wyroku R. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor niezwłocznie po otrzymaniu pozwolenia na budowę przystąpił do realizacji robót. O wszczęciu postępowania nadzwyczajnego względem tej decyzji R. K. nie został poinformowany. W wyniku braku informacji w tej kwestii roboty budowlane były kontynuowane, a postępowanie zostało zakończone w dniu 4 czerwca 2004 r., która to data jest zbieżna z datą zakończenia realizacji inwestycji.
Skarżący podkreślił, iż uchybienia organu administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Odstępstwa od tej elementarnej zasady mogą mieć miejsce wyjątkowo i jedynie w sytuacjach wyraźnie przez prawo przewidzianych.
Ponadto decyzja Wojewody Mazowieckiego nie była zaopatrzona w informację, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony, a także nie został stwierdzony fakt, iż naruszenie to było rażące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie przesłanki przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie przesłanki te nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, dochodząc do przekonania, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Rozpocząć należy od stwierdzenia, iż jedynymi zarzutami skargi kasacyjnej są zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 9), których to przepisów sąd administracyjny w sprawie nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekał na podstawie przepisów postępowania, zawartych w przywołanej wyżej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Fakt ten nie oznacza oczywiście, że sąd ten, oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, mógł przejść do porządku nad ewentualnymi naruszeniami przepisów Kpa przez organ administracji orzekający w sprawie i nie ocenić wpływu tych naruszeń na legalność rozstrzygnięcia, ale aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie stosownych czynności należało postawić sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z tym, iż sąd ten skargę oddalił zamiast uwzględnić z uwagi na zarzucane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ze strony organu.
Zarzut taki w skardze kasacyjnej nie został postawiony uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Tym niemniej w sprawie niniejszej, wobec ewidentnego, noszącego cechy rażącego, naruszenia zakwestionowaną decyzją zezwalającą na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego, art. 82 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, trzeba zauważyć, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tracą na znaczeniu. Stosownie bowiem do rygorystycznej normy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może ostać się w obrocie prawnym, a właściwy organ jest zobowiązany stwierdzić jej nieważność.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.