Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1714/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. G. i K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r. znak DON.7100.92.2019.JSK w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z 7 marca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 154 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 148 dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu wniosku M. G. z 18 października 2018 r., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w D. z 27 września 1988 r., którą nakazano Państwu M. i K. G. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr..., wybudowanego bez pozwolenia na działce W. W. w D., ul. G. oraz uporządkowania terenu po rozbiórce w terminie do dnia 30 listopada 1988 r. K. G. wniósł odwołanie od decyzji MWINB z 7 marca 2019 r. wnioskując jednocześnie o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego jednocześnie z odwołaniem.
Skarżący zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz decyzji Naczelnika z 27 września 1988 r., argumentując swoje żądanie faktem, że dopiero 25 kwietnia 2018 r. został poinformowany o treści, zakresie, znaku i dacie wydania decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. oraz decyzji Naczelnika z 27 września 1988 r. Zarzucono decyzjom Wojewody Tarnowskiemu oraz Naczelnikowi, iż zostały wydane w wyniku przestępstwa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku, przez brak pouczeń co do ustalenia prawa własności do nieruchomości na której została wzniesiona samowolnie budowla, niedoręczenie treści decyzji administracyjnych stronie – skarżącemu oraz oszustwo W. W. polegające na wprowadzeniu błąd organów administracji publicznej i uchylanie się od wykonania postanowień zawartej ugody.
Skarżący podniósł, że wznowienie postępowania jest zasadne z tego powodu, iż po wydaniu decyzji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Podkreślił również, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.
Stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. oraz decyzji Naczelnika z 27 września 1988 r. żądano z powodu rażącego naruszenia procedury administracyjnej oraz błędnej oceny skutków prawnych zawartej ugody sadowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie wskazano na A. T. który miał być wyłącznie świadkiem w przedmiotowej sprawie. Wniosek o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji został również umotywowany ich niewykonalnością o charakterze trwałym, gdyż w opinii odwołującego się, działka nr... stanowiła własność skarżących.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 maja 2019 r., działając na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji MWINB z dnia 7 marca 2019 r.
Organ drugie instancji przytoczył art. 98 § 1 k.p.a. i wskazał, że zastosowanie tego przepisu oraz możność zawieszenia postępowania uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, z żądaniem zawieszenia postępowania może wystąpić wyłącznie strona, na której żądanie zostało wszczęte toczące się postępowanie. Kolejno, w przypadku gdy w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, możliwość zawieszenia tego postępowania uzależnione jest od braku sprzeciwu pozostałych stron na dokonanie tej czynności. Ostatnią konieczną przesłanką jest brak aktualnego i rzeczywistego zagrożenia interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie, skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji WINB z 7 marca 2019 r., niewszczętego na jego wniosek. Wskazano na fakt, że to z wniosku skarżącej wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. Organ drugiej instancji podniósł, że w sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania administracyjnego na mocy art. 98 § 1 k.p.a.
W dniu 2 lipca 2019 r. wpłynęła skarga M. i K G. do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r. (zatytułowana jako "skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z 24.05.2019 r."). Postanowieniu, mocą którego organ drugiej instancji odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji MWINB z 7 marca 2019 r., odmawiającej zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r., zarzucono pominięcie przez Inspektora Wojewódzkiego faktu, iż skarżąca również wniosła odwołanie oraz wniosek o zawieszenie rzeczonego postępowania.
Skarżący podnieśli, że okoliczność ta została pominięta zarówno w sentencji zaskarżonego postanowienia oraz w jego uzasadnieniu. Wskazano na fakt, że zawieszenie postępowania skutkowałoby brakiem wydania decyzji do czasu podjęcia zawieszonego postępowania, co miało w opinii skarżących istotny wpływ na wynik sprawy.
Odpowiadając na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej odrzucenie, wskazując na art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), 141 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a. Podniesiono, że na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r. nie przysługiwała skarga do WSA w Warszawie.
Pismem z 13 listopada 2019 r., po przyznaniu skarżącym pełnomocnika z urzędu, uzupełniono skargę na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Skarżonemu postanowieniu zarzucono:
- a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 142 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1 i § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a., przez nieuprawnione rozdzielenie przez organ skargi na postanowienie GINB z 9 maja 2019 r od skargi na decyzję GINB z 24 maja 2019 r. w sytuacji, gdy skarżący stosownie do przepisów postępowania administracyjnego, postanowienie organu odwoławczego niepodlegające wzruszeniu w drodze zażalenia zaskarżył w skardze do sądu administracyjnego, wnosząc jedną skargę na decyzję kończącą postępowanie i na wydane w toku postępowania postanowienie niezaskarżalne; w opinii pełnomocnika, organ administracji miał obowiązek przekazać skargę (na decyzję i postanowienie łącznie) sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę; GINB nie był uprawniony do ingerowania w złożoną skargę przez wyodrębnienie ze skargi dwóch skarg i przekazywanie ich oddzielnie WSA, co sugerowało niedopuszczalność tak wniesionej skargi na postanowienie i wnosząc o jej odrzucenie;
- b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 § 2 k.p.a., przez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym przepis ten nie miał w ogóle zastosowania, ponieważ postępowanie nie było zawieszone,
- c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak rozważenia, czy ze względu na konieczność rozpatrzenia wnoszonego łącznie z wnioskiem Skarżącego o zawieszenie postępowania wniosku o zwolnienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z 27 września 1988 r, nie zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy zainicjowanie przez skarżącego postępowanie o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności powinny być bezwzględnie zakończone przed wydaniem decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. a dodatkowo, postępowanie wznowieniowe pozostaje w kompetencji innego organu, niż organ prowadzący postępowanie odwoławcze w sprawie objętej niniejszą skargą; pełnomocnik stwierdził, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dodatkowo wniesiono o połączenie spraw zarejestrowanych pod sygn. VII SA/Wa 1714/19 i VII SA/Wa 1715/19 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna wskazując, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 marca 2019 r.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie do GINB wpłynęło odwołanie Pana K. G. od decyzji Małopolskiego WINB z 7 marca 2019 r., nr... odmawiającej zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w D. z 27 września 1988 r., którą nakazano Państwu M. i K. G. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr..., wybudowanego bez pozwolenia w D. przy ul. G. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce w terminie do dnia 30 listopada 1988 r. W treści odwołania od decyzji Skarżący zawarł wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego "do czasu rozpatrzenia wnoszonego niniejszym pismem wniosku o wznowienie postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w D. z 27 września 1988 r.".
Sąd przytoczył treść art. 98 § 1 k.p.a., normującego możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Fakultatywne zawieszenie postępowania (na wniosek) może mieć miejsce w przypadku zgody na zawieszenie wszystkich stron postępowania, a więc braku sprzeciwu stron i gdy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 306/18). Złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 378/14).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że K. G. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Małopolskiego WINB z 7 marca 2019 r., nr 139/2019. Zasadnie organy uznały, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało wszczęte na wniosek Skarżącego, ale przez M. G. Organ wojewódzki pismem z 7 grudnia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek Pani M. G. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. (utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w D. z 27 września 1988 r. dotyczącą rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr... w D. oraz uporządkowania terenu po rozbiórce). Z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, np. organizacji społecznej na prawach strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/13).
Zasadnie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy uznały, że w analizowanej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające organowi zawieszenie postępowania administracyjnego z mocy przepisu art. 98 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.
W dwóch jednobrzmiących skargach kasacyjnych M. G. oraz K. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na pominięciu - zarówno w rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu wyroku - zarzutu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zarzut ten – w świetle ustaleń faktycznych w sprawie, poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 2 uzasadnienia skarżonego wyroku (co do wniosku skarżącego o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika z 27 września 1988 r.) – wskazywał na istnienie podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ żądanie zawieszenia postępowania z urzędu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uzasadnione, co Sąd Wojewódzki powinien był wziąć pod uwagę i uchylić skarżone postanowienie albo uzasadnić w tym zakresie pogląd o niezasadności skargi, a wadliwość rozstrzygnięcia przełożyła się na wadliwe uzasadnienie wyroku, obarczone brakiem odniesienia się do zarzutu skargi, co nakazuje uznać, że skarżony wyrok nie zawiera wyjaśnienia zastosowania przepisów prawa w konkretnej sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2019 r.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 18 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej występuje, gdy zaskarżona działanie organu wykonującego administrację publiczną nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Prawo zażalenia na postanowienie, według art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego, służy gdy kodeks tak stanowi, a zatem tylko, gdy przepis prawa expressis verbis przyznaje prawo zażalenia.
W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 marca 2019 r., a następnie decyzją z 24 maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 9 maja 2019 r. zawarł pouczenie, że nie przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz konsekwentnie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.
Z kolei skarżący wnosząc skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2019 r. jednocześnie zaskarżyli postanowienie z 9 maja 2019, przy czym ich pełnomocnik w piśmie procesowym z 13 listopada 2019 r. wskazał na nieprawidłowe rozdzielenie skargi w sytuacji, gdy złożono jedną skargę na decyzję i na wydane w toku postępowania niezaskarżalne postanowienie.
Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę merytorycznie, jednak w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, z jakich względów uznał za dopuszczalną przedmiotową skargę.
Argumentacja Sądu Wojewódzkiego jest o tyle niezrozumiała, że z jednej strony wydał w sprawie wyrok, a z drugiej strony wyraził pogląd o niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wniosku stron o połączenie obu spraw w przedmiocie ich skargi na postanowienie z 9 maja 2019 r. oraz na decyzję z 24 maja 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1714/19 i VII SA/Wa 1715/19).
Tymczasem należało uznać wniosek skarżących za zasadny, gdyż nieprawidłowo wszczęto dwie odrębne sprawy, podczas gdy należało przy rozpatrywaniu skargi na decyzję ocenić również wydane przez organ odwoławczy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Skład orzekający opowiada się za utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym w stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12 oraz wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. II OSK 2839/14 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Dostrzec jednak należy, że w doktrynie omawiane zagadnienie nie jest ujmowane jednolicie. Przykładowo M.P. Przybysz w komentarzu Kodeksu postępowania administracyjnego przychylił się do poglądu, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. stronie przysługuje zażalenie jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, a więc jedynie na postanowienia wpływające na tok postępowania (zob. komentarz aktualizowany do art. 101 k.p.a., publ. LEX/el. 2022 r.).
Inni natomiast komentatorzy przyjmują, że nie jest prawidłowe stanowisko, co do niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel – komentarz aktualizowany do art. 101 k.p.a., publ. Lex/el. 2023 r.; Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń – komentarz do art. 101 k.p.a., publ. WKP 2023 r. SIP/Lex).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przekonujący jest ukształtowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania – przy założeniu, że strona ma możliwość kwestionować takie rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji lub w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r. II OSK 1803/13).
Z tych względów należało uznać, że nie była dopuszczalna odrębna skarga na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zwłaszcza wobec jednoczesnego zaskarżenia przez strony decyzji ostatecznej z 24 maja 2019 r., wydanej przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie.
Jak wskazano na wstępie rozważań, zakres właściwości sądu administracyjnego w zakresie kontroli zgodności z prawem został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Nie jest to też postanowienie, które kończy postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie zatem sprawy, która nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Orzeczenia o sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku podjęto na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w związku z oczywistą omyłką dotyczącą imienia skarżącego.
- - ---------------------- 9