Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1807/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2016 r. znak:... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Z. z dnia 28 stycznia 2016 r. znak:..., wydane na podstawie art. 61a k.p.a. odmawiające wszczęcia, na wniosek M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 17 marca 2006 r. nr..., znak:..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i E. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, wraz z wewnętrzną instalacją gazową i instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i energetycznej na działce o nr ew.... obręb M., U. Odnosząc do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że zarzuty podnoszone przez skarżącą, w szczególności dotyczące naruszenia art. 7, 9, 10, 77 i 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy.
Naruszenie przywołanego przepisu art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) Sąd oceniał z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, by naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem czynnie ze swego prawa korzystała wnosząc liczne uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał powyższy zarzut za nietrafny. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania w tym art. 7, 9 i 77 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty K. z dnia 17 marca 2006 r. skarżąca nie brała udziału. Sprawa o stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, wskazując na definicję obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), organy prawidłowo uznały, że status strony takiego postępowania przysługuje np. właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, wówczas gdy realizacja projektowanego obiektu budowlanego spowoduje na jego nieruchomości powstanie ograniczeń dotyczących jej zagospodarowania, przy czym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów prawa.
Brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych nieruchomości, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. O zaliczeniu do obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo działek. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Nieruchomość skarżącej nie doznała żadnych ograniczeń z powodu inwestycji. Sporna inwestycja nie spowodowała żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie został również naruszony przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z ww. przepisu wynika, że nie każde przesłanianie jest niedopuszczalne. Ponadto, oceny dokonuje się z punktu widzenia rozwiązań już istniejących, a nie ocenia się przyszłe ewentualne rozbudowy istniejącego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że kwestia oceny interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej była już przedmiotem rozstrzygnięć organów, które zostały następnie skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2346/09 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Z. odmawiającą wszczęcia na wniosek A. B. (współwłaściciela działki nr ew....) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 17 marca 2006 r. z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy.
Wojewoda Z. rozpoznając kolejny wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia 17 marca 2006 r. nr..., postanowieniem z dnia 9 września 2014 r., znak:..., również odmówił wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 17 marca 2006 r. nr..., znak:... GINB postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r., znak:..., utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie organu wojewódzkiego. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/15, oddalił skargę A. B. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr... albowiem obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.
Sąd pierwszej instancji wywiódł, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Ten tryb postępowania umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Wszczęcie postępowania na wniosek wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.
Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia z niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem skarżący żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony.
Sąd podzielił również stanowisko innego składu orzekającego z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/15, dot. decyzją Starosty K. z dnia 17 marca 2006 r. przyjmując je za własne. Sąd stwierdził, że brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni jest oczywisty. Dlatego w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2016 r. oraz postanowienia Wojewody Z. z dnia 28 stycznia 2016 r. i nakazanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wraz z wartością uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie się przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami obu instancji, zmierzenia wymaganej odległości budynku w oparciu o wartość przesłaniania, która wynosząc w przedmiotowej sprawie 12 m, sprawia że budynek skarżącej pozostaje w granicach obszaru oddziaływania inwestycji wzniesionej na działce nr..., a tym samym posiada ona przymiot strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z 17 marca 2006 r. nr..., znak:..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i E. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z wewnętrzną instalacją gazową i instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i energetycznej na działce o nr ew.... obręb M. położonej w U. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez jednostkę, która nie spełnia przesłanek przyznania jej statusu strony, a nie wymaga to ustalenia w toku czynności postępowania wyjaśniającego. Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr ew.... obręb M.. Dla ustalenia braku interesu prawnego znaczenie ma fakt, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z 17 marca 20006 r. nr... dwukrotnie wystąpił A. B., współwłaściciel działki o nr ew..... Prawomocnymi wyrokami: wyrokiem z 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2346/09 i wyrokiem z 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. B., w przypadku pierwszego wyroku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Z. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w przypadku drugiego wyroku na postanowienie z 12 listopada 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Z. odmawiające wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji.
Prawomocne wyroki wiążą organ administracji publicznej w zakresie mający znaczenie dla ustalenia w kwestiach, które były przedmiotem orzeczenia. Ustalenie, że współwłaściciel nieruchomości nie ma interesu prawnego w sprawie przesądza o braku interesu innych współwłaścicieli. Zasadnie w zaskarżonym wyroku powołano wyroku w sprawach odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z 17 marca 2006 r. z powodu braku interesu A. B. Mają wskazane prawomocne wyroki znaczenie dla ustalenia braku interesu prawnego skarżącej. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono odrębnych podstaw w stanie faktycznym sprawy, które uzasadniałyby podważenie braku interesu prawnego skarżącej, współwłaścicielki z A. B. działki nr....
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.