Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 663/03, oddalił skargę B. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następującą argumentację:
Podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 Nr 15 poz. 139 ze zm.) zgodnie z którym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Niesporne jest w sprawie, że w dniu 29 maja 2001 r. Rada Miejska w Głogowie podjęła uchwałę Nr XXIX/377/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego Nr 95 poz. 1250). Ustaleniami planu została objęta również działka nr [...], obręb [...], położona w Głogowie. Teren działki na rysunku planu został oznaczony w części południowej symbolem "24 MR", a części północnej symbolem "26 RP". Zgodnie z § 9 ust. 24 pkt 1 planu teren oznaczony 24 MR przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową zagrodową wraz z budynkami gospodarczymi do produkcji rolniczej, a dla terenu 26 RP plan ustala przeznaczenie pod uprawy polne (§ ust. 26 pkt 1). Powyższą działkę skarżący zbyli w dniu 19 czerwca 2002 r., za kwotę 30 tys. złotych. Prezydent Miasta Głogowa decyzją z dnia 16 grudnia 2002 r., powołując się na przepis art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i opierając się na wartości nieruchomości określonej przez uprawnionego rzeczoznawcę, ustalił skarżącym jednorazową opłatę w kwocie 4 626 złotych, tj. w wysokości 30 % wzrostu wartości działki nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu.
Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy wyceny wartości rynkowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który posłużył organowi do ustalenia spornej opłaty, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Wyliczenie wartości przedmiotowej działki oparte na szerokim materiale porównawczym pozwala, zdaniem Sądu, na stwierdzenie, że na skutek uchwalenia w dniu 29 maja 2001 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie wzrosła wartość tejże działki w wysokości wycenionej przez biegłą.
Sąd podkreślił, że istotną przesłanką umożliwiającą organowi pobranie jednorazowej opłaty, jest wzrost wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom skarżących, dawał organowi, w ocenie Sądu, podstawę do ustalenia skarżącym kwestionowanej opłaty. Sąd nie stwierdził, by w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym praw strony. Skarżący mieli możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym a także możliwość składania wniosków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie, Sąd stwierdził, że kwestia ta pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Wobec nie stwierdzenia, by zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa - Sąd skargę oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i J. D. reprezentowani przez radcę prawnego.
Skargę opierają o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przepisów tej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj.:
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, polegające na wadliwej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. W ich ocenie Sąd zanegował przesłankę określoną w art. 36 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że pobieranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje, gdy wzrost wartości ma związek z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 134 § 1 polegające na niezastosowaniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie,
- - art. 77 § 1 i 3, art. 80 Kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę, bez ustalenia związku pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że Sąd w żaden sposób nie uzasadnił domniemania o związku wzrostu wartości nieruchomości z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w sprawie organy przytoczyły argumentację ograniczającą się wyłącznie do samego faktu wzrostu wartości nieruchomości, bez merytorycznego uzasadnienia zależności pomiędzy wzrostem wartości a uchwaleniem planu i Sąd ten błąd powtórzył. Tym samym nie odniesiono się do przesłanki określonej w art. 36 ust 3 cyt. ustawy, jaką jest związek pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniem planu. Skoro Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa to oznacza, zdaniem skarżących, że każdy wzrost wartości nieruchomości, z przyczyn zupełnie niezależnych od uchwalenia planu, może prowadzić do odprowadzenia na rzecz gminy zupełnie bezpodstawnej opłaty. Wystarczy powołanie rzeczoznawcy, który stwierdzi wzrost wartości nieruchomości, aby organ mógł skutecznie naliczyć opłatę.
Sąd nie zwrócił uwagi, zdaniem skarżących, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w znacznej części nie zmienił przeznaczenia ich działki a przeznaczenie pod zabudowę zagrodową wraz z budynkami gospodarczymi części działki jest "bezprzedmiotowe" w zakresie wzrostu wartości nieruchomości. Prawo budowlane zgodnie z art. 29 nie wymaga na taką zabudowę pozwolenia na budowę, co oznacza, że każdorazowy właściciel tej działki bez względu na to, czy jest plan czy też go nie ma, posiadać będzie prawo do zabudowy każdego rodzaju i to bez pozwolenia na budowę. Uchwalenie planu nie ma zatem, według skarżących, żadnego wpływu na zmianę wartości gruntu typowo rolniczego.
Sąd dokonując kontroli decyzji organów z uwagi na treść art. 134 § 1 ustawy procesowej mógł uwzględnić wskazane w skardze okoliczności, choć nie były podnoszone przed sądem. Według skarżących kwestionowany wyrok kreuje nieznane dotąd przesłanki, na podstawie których organy mogą dokonywać interpretowania obowiązującego prawa na niekorzyść obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozpoznania zobowiązując Sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Powoduje to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem i z tego względu jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących została oparta o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga odpowiada zatem wymaganiom formalnym lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Strona skarżąca zarzuca wyrokowi naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Powołany przepis określa kognicję sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Przepis ten nie został przez Sąd w żadnym stopniu naruszony, bowiem Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podnoszą, że Sąd dokonał wadliwie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o jednorazowej opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż wykroczył poza wymagania przewidziane w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym, negując przesłankę, że wzrost wartości nieruchomości musi mieć związek z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjmując, że sam fakt uchwalenia planu jest wystarczający.
Powyższa argumentacja pozostaje bez związku z zarzutem skonkretyzowanym jako naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wskazuje raczej na błędne zastosowanie przez Sąd normy art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, ale skarga nie zarzuca naruszenia prawa materialnego, a Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów.
Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 3 i art. 80 Kpa. W postępowaniu sądowo - administracyjnym Sąd nie stosuje przepisów Kpa. Postępowanie przed Sądem uregulowane jest odrębną ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenie przepisów tej ustawy może stanowić podstawę skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok NSA z 21 grudnia 2004, sygn. akt GSK 1149/04 publikowany w komentarzu prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. Zakamycze 2005).
Strona skarżąca zarzuca również naruszenie art. 134 p.p.s.a, nie precyzując, na czym to naruszenie polega. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd odniósł się nie tylko do zarzutów skargi. Wbrew twierdzeniom skarżących rozważył przesłanki wynikające z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy. Stwierdził, że organ ma podstawy do ustalenia (pobrania) opłaty o której mowa w art. 36 ust. 3 tylko wówczas, gdy nastąpi wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organowi podstawę do wymierzenia opłaty. Działka skarżących znajduje się w obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 29 maja 2001 r. Zgodnie z ustaleniami planu działka dotychczas rolna została w części przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo - zagrodową wraz z budynkami gospodarczymi do produkcji rolnej. W dniu 19 czerwca 2002 r., a więc w czasie już po uchwaleniu planu została zbyta przez skarżących za kwotę 30 tys. złotych. Sąd też stwierdził, że znajdujący się w sprawie operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń, zaś wyliczenie oparte na szerokim materiale porównawczym pozwala przyjąć, że na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość tej działki (str. 8 uzasadnienia).
Skarżący nie kwestionują w zasadzie wzrostu wartości działki, ale twierdzą, że nie ma to związku z uchwaleniem planu, nie podając co zatem spowodowało wzrost wartości działki. Sąd wprawdzie w uzasadnieniu wyroku nie dokonał analizy operatu, co jest pewnym uchybieniem, nie mniej jednak uznał, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w związku z uchwaleniem miejscowego planu. Operat szacunkowy przeprowadzony metodą porównawczą wskazuje, że wartość przedmiotowej działki, mającej charakter rolny, przed uchwaleniem planu wynosiła 7500 zł, zaś po uchwaleniu planu, jako działki częściowo przeznaczonej pod zabudowę zagrodową, 22 920 zł. Rzeczoznawca przyznał, że na lokalnym rynku nieruchomości w latach 1999 - 2002 nie odnalazł transakcji nieruchomości przeznaczonych w planie na cele zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej. Stąd też w celach porównawczych uwzględnił w operacie transakcje nieruchomości o funkcji mieszkaniowej z możliwością lokalizowania usług nieuciążliwych.
Wyceniona przez biegłego wartość działki, po uchwaleniu planu, jest znacznie niższa niż faktyczna cena zbytu jaką uzyskali skarżący i trzykrotnie wyższa od wartości rynkowej działki rolnej. W tej sytuacji zasadnie przyjęto, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w związku z uchwaleniem planu, który rozstrzygnął o funkcji działki, dopuszczając na jej części zabudowę mieszkaniowo - zagrodową. Takie ustalenie planu oznacza zmianę przeznaczenia części działki. Przed uchwaleniem planu przedmiotowa działka rolna mogła być zagospodarowana wyłącznie w sposób, który nie pozbawiał jej charakteru gruntu rolnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, dopuszczało możliwość zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych jako obiektów służących produkcji rolnej, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zakazu takiej zabudowy (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., OPK 40/97, ONSA 1998/4 poz. 11).
Przyjmowano wówczas brak zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkaniowym lub innym budynkiem służącym wyłącznie produkcji rolnej, jednak tylko wtedy, gdy grunty wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Jak przyznali sami skarżący w skardze do WSA nie uzyskali zgody na zabudowę zagrodową z powodu zbyt małego areału działki, który nie umożliwiał prowadzenia działalności rolniczej. Pogląd przytoczony w skardze, że każdorazowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, bez względu na istnienie planu lub jego braku, będzie miał prawo do zabudowy zagrodowej i to bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest błędny. Przytoczony przez skarżących art. 29 prawa budowlanego nie dotyczy zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej, a jedynie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.