Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1044/07 oddalił skargę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w C.- [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Częstochowie działając na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.) ustalił Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. - [...] (dalej RSP w C. - [...]) nabywcą państwowej nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 16,0493 ha. Ustalono również odpłatność za tę nieruchomość w wysokości 25.549 zł. Wymieniona kwota została wpłacona przez Spółdzielnię na wskazane w decyzji konto w dniu [...] grudnia 1989 r. Do zawarcia umowy przeniesienia własności w formie aktu notarialnego jednak nie doszło przed 7 lutego 1990 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37 z późn. zm.). Na mocy tej ustawy skreślony został art. 274 Prawa spółdzielczego, zaś w art. 2 ust. 1 postanowiono, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że odpłatność za przedmiotowe nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
Pismem z dnia [...] maja 2001 r. RSP w C. - [...] zwróciła się o dokonanie zmiany m.in. w decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. w zakresie ceny nabycia prawa własności zgodnie z art. 2 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze.
Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 1989 r. w części dotyczącej odpłatności za nieruchomość rolną i określił, że jej wartość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu na październik 2004 r. wynosi 150.390 zł. W podstawie prawnej organ powołał się m.in. na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) stanowiący, że cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 56 ust. 1 tej ustawy zgodnie, z którym sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach niniejszej ustawy.
RSP w C. - [...] wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Śląskiego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wskazując na właściwość tego organu.
W odwołaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i po stwierdzeniu, że art. 2 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie - umorzenie postępowania ewentualnie zmianę pkt 1 zaskarżonej decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości wg zasad ustalonych w art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 2 zaskarżonej decyzji cyfry "6".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia skład orzekający Kolegium zaznaczył, że nie podziela stanowiska odwołującej się Spółdzielni, że art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r., zmieniającej Prawo spółdzielcze nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż RSP w C. - [...] całą należność uiściła. Nie podzielił również poglądu, że organ pierwszej instancji zobowiązany był, przy ustalaniu zmienionej ceny stosować zasady i przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 r. kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca Prawo spółdzielcze. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji zastosował prawidłową podstawę w swoim rozstrzygnięciu, tj. art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały już przepisy ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
Natomiast zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji ustalając wysokość odpłatności za przejście na własność Spółdzielni przedmiotowych gruntów nie wziął pod uwagę faktu dokonanej przez nią wpłaty z tytułu nabycia przedmiotowej nieruchomości rolnej w wysokości ustalonej w decyzji z 1989 roku. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Częstochowy winien również ustalić dlaczego nie doszło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. Podniesiono też, powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK.7/2000 (OTK 2000/7/256), że jeżeli przeszkodą do zawarcia umowy był nieuregulowany stan prawny gruntów użytkowanych przez Spółdzielnię, to albo należało postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu nabywcy zawiesić, albo wydać decyzję negatywną, opartą o wskazanie, że nieruchomość użytkowana przez RSP nie mieściła się w kategorii objętej art. 274 Prawa spółdzielczego i nie podlegała przejściu na własność w trybie tego przepisu.
Tym samym - zdaniem SKO - jeżeli mimo nieuregulowanego stanu prawnego właściwy organ zdecydował się wydać decyzję na podstawie wspomnianego przepisu Prawa spółdzielczego i następnie przyjął wpłatę ustalonej w tej decyzji ceny nabycia, to konsekwentnie należałoby dokonać jej odpowiedniego przeliczenia na dzień sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa.
Prezydent Miasta Częstochowy ponownie rozpatrując sprawę w oparciu o powyższe wskazania, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w zakresie waloryzacji kwoty zapłaconej w 1989 r. przez Spółdzielnię. Zlecił też waloryzację wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej w październiku 2004 r. Z opinią sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] czerwca 2007 r., zapoznała się strona, zarzucając w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. sporządzenie jej z naruszeniem postanowień ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze, sporządzona bowiem wycena winna być ustalona na dzień 7 lutego 1990 r. według zasad obowiązujących przy sprzedaży gruntów rolnych na rzecz rolników indywidualnych. Argumentacji tej nie podzielił organ I instancji i decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 1989 r. w części dotyczącej odpłatności za przedmiotową nieruchomość w oparciu o wartości określone przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii z dnia [...] czerwca 2007 r. Przy czym na poczet ceny zaliczył zwaloryzowaną kwotę, wpłaconą przez Spółdzielnię w dniu [...] grudnia 1989 r.
W odwołaniu od tej decyzji RSP w C. - [...] wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę pkt 1 decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości według zasad uregulowanych w art. 2 ust. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie Prawa spółdzielczego przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 3 zaskarżonej decyzji cyfry "6".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w dniu [...] października 2007 r. rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz przedstawicieli RSP w C. - [...]. Na rozprawie tej przedstawiciele Spółdzielni podtrzymali zarzuty odwołania dodatkowo podnosząc, że ustawa z 1990 r. zmieniająca Prawo spółdzielcze zmienia prawo materialne, które powinno być stosowane według daty zdarzenia. Zatem w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisy obowiązujące w 1990 r. Wyjaśnili również, że Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej prawdopodobnie dopiero w 1997 r. Ponadto dołączyli do akt sprawy pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] marca 1998 r., z którego wynika, że Agencja była skłonna do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości w trybie bezprzetargowym, po aktualnej cenie, określonej w myśl art. 30 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i przy uwzględnieniu zwaloryzowanej kwoty, wpłaconej w 1989 r. Obecny na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta Częstochowy oraz rzeczoznawca majątkowy podtrzymali zaś swoje stanowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. Skład orzekający podzielił w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółdzielni, zastosowanie ma art. 30 ust. 1 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, gdyż w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie obowiązywały już przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach RSP w C. - [...] wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała w niej podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze oraz art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 1044/07 oddalił skargę, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wzruszenie kontrolowanej decyzji.
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że ustalenia faktyczne w oparciu o które zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje administracyjne oparte były na dokumentach i nie były kwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię. RSP w C. - [...] w oparciu o art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze (w jej brzmieniu pierwotnym) decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. została ustalona jako nabywca pozostających w jej użytkowaniu państwowych nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 16,0493 ha położonych na terenie Częstochowy w obrębie [...]. Decyzja ta zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność wskazanych w niej nieruchomości. Nabycie nieruchomości w omawianym trybie było odpłatne, a szczegółowe zasady odpłatności określało rozporządzenie Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności na nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 26, poz. 134).
W oparciu o powyższe rozporządzenie w decyzji z dnia 7 grudnia 1989 r. ustalono cenę wskazanych w niej nieruchomości na kwotę 25.549 zł oraz postanowiono, że kwotę tę skarżąca powinna wpłacić w terminie przed sporządzeniem aktu notarialnego na konto urzędu Miejskiego w Częstochowie. Spółdzielnia wpłaciła ustaloną kwotę w dniu [...] grudnia 1989 r., ale do zawarcia aktu notarialnego nie doszło z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości wymienionych w tej decyzji.
W międzyczasie na mocy art. 1 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze, która weszła w życie 7 lutego 1990 roku, skreślono art. 274. Jak wynika ze stenogramu 18 posiedzenia Sejmu odbytego w dniach 19 - 20 stycznia 1990 r., podstawowym motywem zmiany dokonanej tą ustawą było usunięcie przywileju, jaki przepis art. 274 stwarzał rolniczym spółdzielniom produkcyjnym i wprowadzenie zasady, że wszystkie sektory rolnictwa będą nabywały ziemię na tych samych zasadach (z ówczesnego Państwowego Funduszu Ziemi). Jednocześnie w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy postanowiono, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nich nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie tej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy odpłatność tę ustalało się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Jak wynika z ustaleń faktycznych skarżąca znajdowała się właśnie w sytuacji określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r.
Mając zatem na uwadze brzmienie przywołanych przepisów Sąd I instancji uznał, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze z uwagi na uiszczenie przez nią należności ustalonej decyzją. Decyzja ostateczna z [...] grudnia 1989 r., na którą powołuje się skarżąca została bowiem wydana w oparciu o art. 274 § 1 Prawa spółdzielczego z 1982 r., który przewidywał ustalenie odpłatności za przejście na własność użytkowanej nieruchomości (art. 274 § 1), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. wydanego na podstawie delegacji zawartej w tym artykule (art. 274 § 3).
Jak wskazał Sąd, art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze stanowił wyraz uznania przez ustawodawcę ekspektatywy nabycia prawa własności przez spółdzielnie produkcji rolnej, wobec których przed dniem 7 lutego 1990 roku wydano ostateczną decyzję przewidzianą dotychczasowym przepisem art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego. W oparciu o ten przepis spółdzielnie te zachowały bowiem prawo nabycia nieruchomości wskazanych w takich decyzjach, tyle że z woli ustawodawcy odpłatność za te nieruchomości miano ustalić na nowo, w oparciu o przepisy regulujące sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Jednakże, na mocy art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) został jednak skreślony rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...) zawierający przepisy regulujące tryb sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
W miejsce tych regulacji prawnych art. 56 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wprowadził zasadę, że sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach tej ustawy. Z uwagi na umieszczenie tego ostatniego przepisu w rozdziale 10 ustawy zatytułowanym "Przepisy końcowe i przejściowe", nie może ulegać wątpliwości, że reguluje on sytuację podmiotów, które zostały ustalone m.in. na podstawie art. 274 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze z 1982 roku. Warunki, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa określone zostały w jej rozdziale 6. Zgodnie zaś z zamieszczonym w tym rozdziale art. 30 ust. 1 (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. z 2003 r. Nr 6, poz. 64 ze zm.)) cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami.
Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, to jest w dniu [...] maja 2001 r., o dokonanie zmiany w decyzji z dnia [...] listopada 1989 roku w zakresie ceny nabycia prawa własności nie obowiązywał już ani art. 274 Prawa spółdzielczego z 1982 roku ani przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (skreślone z dniem 1 stycznia 1995 r.). Sytuację kandydatów ustalonych na nabywców nieruchomości rolnych Skarbu Państwa regulował zaś art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zmiana odpłatności za sprzedaż nieruchomości skarżącej po dniu 1 stycznia 1992 r. mogła odbyć się zatem tylko w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991 roku.
Tym samym wbrew stanowisku skarżącej do zmiany odpłatności nie mogły zostać zastosowane przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 roku, to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku.
Podejmując zaskarżoną decyzję organ orzekający, w braku odmiennych regulacji prawnych zamieszczonych w ustawach zmieniających, był zobowiązany do stosowania jedynie obowiązujących przepisów. Dlatego też decyzję wydaną na podstawie art. 2 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze oraz art. 58, art. 56 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należało - zdaniem Sądu I instancji - uznać za podjętą w oparciu o właściwą podstawę prawną.
Samą wartość nieruchomości opisanej w decyzji z [...] listopada 1989 roku ustalono w oparciu o sporządzony operat szacunkowy i zwaloryzowano na maj 2007 roku. Równocześnie zwaloryzowana została kwota wpłacona przez skarżącą w 1989 roku, która na maj 2007 roku wyniosła 222,64 zł. W konsekwencji cena nieruchomości została ustalona na kwotę 158.906,85 zł, na którą złożyła się wartość nieruchomości wynosząca 159.129,49 zł pomniejszona o kwotę 222,64 zł. Sposób obliczenia wartości nieruchomości i jej waloryzacji nie był przez skarżącą kwestionowany, zarzuty nie dotyczyły bowiem przepisów w oparciu o które obliczeń tych dokonano. Z urzędu Sąd jednak dostrzegł brak uregulowań prawnych umożliwiających przeprowadzenie waloryzacji kwot ustalonych przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym w 2004 r. operacie szacunkowym.
W ocenie Sądu podstawy takiej nie mógł w szczególności stanowić art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z uwagi jednak na postępujący wzrost cen na rynku nieruchomości, który dotyczy także nieruchomości rolnych, Sąd uznał, że uchylenie z powyższych względów zaskarżonej decyzji pozostawałoby w kolizji z sformułowanym w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 157, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego.
Wobec powyższego Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w C. - [...], reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze poprzez przyjęcie, że stan faktyczny i prawny uregulowany tym przepisem ma zastosowanie do sytuacji jaka wystąpiła u strony składającej skargę kasacyjną podczas, gdy Spółdzielnia nie jest objęta tym przepisem;
- 2) art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw w sytuacji, gdy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. jednoznacznie ustalał zasady zmiany odpłatności za nieruchomości rolne nabywane przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne w oparciu o przepisy sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r, o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze, pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjęły, że do stanu faktycznego i prawnego jaki miał miejsce w dniu 7 lutego 1990r. (data wejścia w życie przedmiotowego przepisu) ma zastosowanie wprost art. 2 ust. 1 tej ustawy. Spółdzielnia natomiast stoi na stanowisku, że art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma do niej zastosowania, gdyż cała należność (cała cena określona w decyzji administracyjnej ustalającej spółdzielnię nabywcą gruntów) została zapłacona przed uchwaleniem przez Sejm ww. ustawy.
Tym samym skarżący uważa, że wobec zapłaty całej należności brak podstaw do zmiany ceny - stanowisko przeciwne stanowi naruszenie praw nabytych co jest sprzeczne z art. 2 i 64 Konstytucji RP. Ponadto sytuacja występująca w naszej sprawie nie jest objęta zakresem art. 2 ust. 1 ww. ustawy - ustawodawca nie uregulował takiego przypadku, tym samym należy przyjąć, że szanując elementarne zasady praworządności przyznał, że w przypadku, gdy cała należność za nabycie nieruchomości została zapłacona niedopuszczalne jest ponowne jej ustalanie. Stanowisko przeciwne w efekcie prowadzi do ewidentnego bezprawia, gdyż będzie zobowiązywało spółdzielnię do ponownej zapłaty ceny za nieruchomość w sytuacji, gdy cena ta została w całości uregulowana przed zmianą przepisów. Potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r., sygn. akt: SK.7/2000, w którym podkreślono, że negatywne skutki wprowadzenia nowych regulacji prawnych mogą obciążać podmioty prawa prywatnego, ale tylko do pewnych granic. (...) Po stronie ustawodawcy istnieje obowiązek takiego formułowania przepisów prawa, aby chronić obywatela (podmioty podobne) przed negatywnymi skutkami sprzecznego z prawem postępowania organu władzy publicznej.
Nie zachowanie tego obowiązku należy traktować zarówno jako naruszenie "reguł przyzwoitej legislacji" wynikających z art. 2 Konstytucji i dyktowaną przezeń zasadą ochrony zaufania obywatela do Państwa, jak i jako naruszenie konkretnego prawa czy wolności (w tym wypadku prawa własności), którego dana regulacja dotyczy. Doprowadziło też do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, bo inne podmioty pozostające w podobnej sytuacji prawnej, uzyskały prawo własności zanim ustawa utraciła moc prawną". W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że "nie ma znaczenia, że mogły to być sytuacje wyjątkowe. Stanowienie przepisów przejściowych musi bowiem obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów dotkniętych tymi przepisami, nawet gdy grupa ta jest znikoma liczebnie". Składający skargę kasacyjną uważa, że sytuacja w jakiej była Spółdzielnia w dniu 7 lutego 1990r. nie została uregulowana w art. 2 ust. 1 - tym samym przepis ten nie ma do Spółdzielni zastosowania.
W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, autor skargi kasacyjnej zauważa, że art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje sytuację "kandydata ustalonego na nabywcę" - tymczasem Spółdzielnia miała status "nabywcy nieruchomości" (status ten wynika wprost z art. 274 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze oraz z decyzji administracyjnej). Jak zauważa kasator, ustawa z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi wprowadzała dwie instytucje - "kandydata na nabywcę nieruchomości rolnych" i "nabywcę nieruchomości rolnych" - Spółdzielnia posiadała ten drugi status. Ustawodawca w "przepisach przejściowych", na których oparto wyrok, uregulował jedynie sytuację pierwszą (kandydata na nabywcę), nie zajął się natomiast sytuacją podmiotu mającego status "nabywcy nieruchomości".
W tej sytuacji należało przyjąć, że skoro nie uregulowano w przepisach przejściowych sytuacji "nabywcy nieruchomości" to należy do tego pomiotu stosować "stare" (dotychczasowe) przepisy - stanowisko takie jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie.
Nie można bowiem uznać, że ustawodawca wprowadzając dwie instytucje prawne założył, że ich sytuacja jest tożsama. Zatem organy administracji publicznej stosując się do postanowień zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20.01.1990r. były zobowiązane, przy ustalaniu zmienionej odpłatności stosować zasady i przepisy obowiązujące w dniu 07.02.1990r.. Odstępstwo od tej zasady jest pozbawione podstaw prawnych. Spółdzielnia zauważa, że celem ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. było zrównanie wszystkich pomiotów nabywających nieruchomości rolne a nie jak to zrobił organ I instancji (a następnie SKO i WSA w Gliwicach) dyskryminowanie rolniczych spółdzielni produkcyjnych (obowiązujące w 1990r. zasady sprzedaży nieruchomości rolnych dla rolników indywidualnych przewidywały szereg ulg i bonifikat powszechnie obowiązujących przy nabywaniu gruntów z PFZ - zasady te zostały przez organy administracji publicznej pominięte). Skoro nowa odpłatność została ustalona w oparciu o niewłaściwe zasady (przepisy prawne obowiązujące w innym okresie niż przewidywała to ustawa z dnia 20.01.1990r.) nie można jej uznać za poprawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. Wskazany jako naruszony przepis art.2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze(Dz.U. Nr 6,poz.37 ze zm.) w pełni obejmuje swoją dyspozycją stan faktyczny jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie pow. ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości.
Przeniesienie własności nieruchomości następowało - w dacie wydawania decyzji o ustaleniu spółdzielni jako nabywcy nieruchomości - na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Do sporządzenia takiego aktu w rozpoznawanej sprawie nie doszło a tym samym nie nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości. Ostateczny charakter decyzji i niedokonanie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości dawało organom administracji, zgodnie z art. 2 ust.1 pow. ustawy kompetencję do zmiany tych decyzji w części dotyczącej odpłatności za tę nieruchomość. Stosując powołany przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa nie naruszył. Okoliczność faktyczna, uiszczenie kwoty określonej w decyzji przed przeniesieniem własności w formie aktu notarialnego, do czego skarżąca nie była zobowiązana, nie ma znaczenia prawnego. Brzmienie przepisu jest jasne, przesłankę zmiany odpłatności stanowiło - obok ostateczności decyzji - nieprzeniesienie własności nieruchomości.
Skoro umowy nie zawarto i aktu notarialnego nie sporządzono a własność mogła być przeniesiona tylko w takiej formie prawnej(art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego stanowił, że przejście tych nieruchomości na własność spółdzielni następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonej w oparciu o decyzję terenowego organu administracji państwowej) to do skarżącej spółdzielni miał zastosowanie przepis art. 2 ust. 1 pow. ustawy.
Nie można uznać za zasadne także zarzutów naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art.30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państw oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 107,poz.464) w sytuacji gdy art. 2 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 1990 r. ustalał zasady zmiany odpłatności za nieruchomości rolne nabywane przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne. Istotnie przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo spółdzielcze z dnia 20 stycznia 1990 r. stanowi, że odpłatność za przedmiotowe nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Takie też przepisy - obowiązujące w dacie wydawania decyzji ustalającej odpłatność za nieruchomości - zostały w sprawie zastosowane. W sytuacji gdy skarżąca nie była właścicielem nieruchomości bo jej własność nie została przeniesiona w wymaganej prawem formie to spółdzielnia pozostawała kandydatem na nabywcę o którym stanowią przepisy przejściowe art. 56 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Okoliczność, że decyzja z [...] grudnia 1989 r. wskazywała Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. - [...] jako nabywcę przedmiotowej nieruchomości nie czyniła z niej jeszcze nabywcy w rozumieniu prawnym, nabywcą takim stałaby się Spółdzielnia po zawarciu umowy w formie aktu notarialnego. Ostateczna decyzja była konieczną podstawą do zawarcia umowy i wskazywała nabywcę,który - do czasu zawarcia umowy przenoszącej własność - pozostawał w istocie kandydatem na nabywcę. Przepis art. 56 ustawy z dnia 19 października 1991 r. mówi o kandydacie ustalonym na nabywcę na podstawie dotychczasowych przepisów (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, mimo wcześniejszego uiszczenia zapłaty ustalonej decyzją z 1989 r.) i stanowi, że sprzedaż nieruchomości następuje na podstawie tej ustawy. Zasadą obowiązującą przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest oparcie ich na aktualnym stanie prawnym, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Stosując zatem powołane przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ustalenia wysokości zapłaty za nieruchomość Sąd I Instancji prawa nie naruszył.
Z uwagi na powyższe, na podatnie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.