Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 973/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] września 2013 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekająca o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo- przemysłowej (o powierzchni sprzedaży do 1200 m2) wraz z:
- – miejscami postojowymi dla samochodów osobowych – słupem reklamowym o wysokości do 10,0 m,
- – studnią o głębokości nie większej niż 30m i poborze wody do 5m3/dobę,
- – podziemnym zbiornikiem wody pożarowej wraz z pompownią,
- – infrastrukturą techniczną (tj.: instalacje zewnętrzne wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, gazu, elektryczne z oświetleniem zewnętrznym oraz teletechniczne), na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Kielcach, oraz budowa odcinka drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRS-A, obręb [...], przy ul. [...] w Kielcach i umarzająca w całości postępowanie prowadzonego przed Prezydentem Miasta Kielce dla ww. inwestycji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że działka nr ewid. [...] (mylnie powoływana przez Kolegium jako działka nr ewid. [...]) stanowi teren zamknięty. Prezydent Miasta Kielce ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nie posiadając do tego uprawnień ustalił warunki, tj. sposób zagospodarowania terenu zamkniętego, w zakresie obsługi komunikacyjnej m.in. obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży do 1200 m2 projektowanego na działce sąsiedniej, przez co naruszył przepisy o właściwości organu wynikające z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Kolegium stwierdziło, że inwestor nie posiada służebności gruntowej upoważniającej go do korzystania z nieruchomości, przez którą ma zostać zapewniony inwestycji dostęp do drogi publicznej i na tej podstawie uznało brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest zatem ustalenie czy złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obejmował również teren zamknięty, tj. działkę ozn. w ewid. nr [...].
Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, co oznacza, że osoba, która wszczyna postępowanie określa granice przedmiotowe i podmiotowe wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że żądanie wniosku i jego treść jest dla organu wiążąca (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 615/2008). Skoro zatem granice inwestycji określa inwestor, to organ będąc związany zakresem wniosku nie jest uprawniony do jego modyfikacji.
W sprawie inwestor wskazał granice terenu, dla którego domagał się ustalenia warunków zabudowy, zarówno w części tekstowej wniosku jak również na załączniku graficznym (por. wniosek z dnia 26 października 2012 r. uzupełniony pismem z dnia 19 listopada 2012 r. i zmieniony pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. (k.3, k.23, k. 74 i k.109 akt administracyjnych). Sąd podkreślił, że nie jest przy tym sporne, że działka nr [...] stanowi teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. wypis z ewidencji gruntów i budynków i wskazana w nim decyzja nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. – k. 24 akt administracyjnych).
Wbrew stanowisku Kolegium dokumenty zebrane w sprawie wskazują, że obszar objęty wnioskiem nie obejmuje działki nr [...]. Innymi słowy, zagospodarowanie tej działki nie jest przedmiotem wniosku strony skarżącej. Z wniosku strony wynika natomiast, że przez ww. działkę ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, po ustaleniu na rzecz inwestora służebności drogi koniecznej.
Sąd wskazał, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy:
- 1) bezpośredni dostęp do tej drogi,
- 2) dostęp przez drogę wewnętrzną,
- 3) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Skoro zatem ustawodawca dopuścił zapewnienie terenowi, dla którego ustanawia się warunki zabudowy, dostęp pośredni do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności gruntowej to – jak trafnie wskazuje strona skarżąca – są to przypadki, w których inwestor nie będzie realizował inwestycji na drodze wewnętrznej lub cudzej nieruchomości. W konsekwencji słusznie skarżący podnoszą, że w takich przypadkach inwestor nie obejmuje wnioskiem tego typu działek, ponieważ ich funkcja polega tylko na zapewnieniu terenowi planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej.
W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku Kolegium, to nie Wojewoda, ale Prezydent Miasta jest organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Kolegium naruszyło również prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej, przez co należy rozumieć dostęp, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy.
Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, organ orzekający powinien najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne".
Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, brak jest podstaw do żądania od inwestora, na etapie ustalania warunków zabudowy, legitymowania się tytułem prawnym do działki nr [...]. Spełnienie warunku uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości zapewniającej inwestycji dostęp do drogi publicznej powinno być zweryfikowane na etapie pozwolenia na budowę.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom art. 7, 77, 80 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed Kolegium nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- – obrazę art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na zapewnieniu "dostępu do drogi publicznej" – przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, podczas gdy przesłanka powyższa nie została spełniona;
- – obrazę art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na tym, że w sprawie pozornie wyłączono działkę nr [...] z granic terenu inwestycji, choć w rzeczywistości faktycznie przesądzono o sposobie jego zagospodarowania, czym naruszono ww. regulację;
- – obrazę art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wskazaniu sposobu zagospodarowania "terenu zamkniętego", tj. działki nr [...] przez organ niewłaściwy, tj. Prezydenta Miasta Kielc zamiast Wojewody.
Wskazując na powyższe wnosiło:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: przez naruszenie art. 7, 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku wskazano na okoliczności faktyczne wynikające z przepisów prawa, które nie zostały prawidłowo ustalone.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, po spełnieniu pozostałych wyliczonych enumeratywnie w art. 61 ust. 1 przesłanka: "teren ma dostęp do drogi publicznej". Według art. 2 pkt 14 przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym, przez "dostęp do drogi publicznej" rozumie się alternatywnie – albo dostęp bezpośredni do tej drogi – albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Prawidłowo Sąd przyjął, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, organ powinien ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przy uzyskaniu pozwolenia na budowę: warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Do organu właściwego w sprawie należy zatem ocena czy dostęp do drogi publicznej jest możliwy przez cudze grunty. Tej okoliczności w sprawie nie ustalono prawidłowo przyjmując, że objęte jest to warunkami zabudowy działki nr [...].
Nie jest zasadny zarzut naruszenia właściwości organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym działki nr [...]. Na tej działce nie ustalono warunków zabudowy, a tylko oceniono czy przez nią może być zapewniony stały dostęp do drogi publicznej. Zarzut zatem naruszenia art. 60 ust. 3, art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 pkt 9 ustawy z 15 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) nie jest zasadny. Należy wyróżnić sprawę ustalenia warunków zabudowy na terenach zamkniętych, do rozpoznania której właściwość przysługuje wojewodzie (art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od oceny czy przez ten teren może być zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym).
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.