Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 756/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę J. D. i J. D. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie (dalej: "Rada") z dnia 26 marca 2012 r. nr XXIV/148/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B – Darłówko Zachodnie położonej na obszarze Gminy Miasto Darłowo – obszar B2 (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy").
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. D. i J. D., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw ku jej uwzględnieniu;
naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo tego, że organ przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne i bezprawnie ograniczył przysługujące skarżącym prawo własności;
naruszenie prawa materialnego poprzez jego bledną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość stanowiąca własność skarżących kasacyjnie i oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia;
naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi, pomimo tego, że treść uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuzasadniony oraz nieadekwatny, poprzez całkowite wyłączenie możliwości zabudowy i zagospodarowania, ogranicza przysługujące skarżącym kasacyjnie prawo własności.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie złożonej w niniejszej sprawie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
- 3. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
- 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzuty nie zostały w ogóle uzasadnione i z tego powodu nie poddają się kontroli kasacyjnej. Za uzasadnienie tych zarzutów nie można w każdym razie uznać ogólnikowego stwierdzenia, że przepisy te zostały naruszone "poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw ku jej uwzględnieniu". W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem kasatora jest nie tylko przywołanie naruszonego przepisu, ale również przedstawienie uzasadnienia tego zarzutu, czyli przedstawienie argumentów jurydycznych, które w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu prawa przez sąd pierwszej instancji. Brak przedstawienia takiej argumentacji w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się meriti do danego zarzutu, co z kolei prowadzi do jego nieskuteczności (por. np. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 60/21 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zwrócić uwagę, że art. 146 § 1 p.p.s.a. w ogóle nie dotyczy orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy.
- 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, przeznaczając w Planie Miejscowym działkę skarżących nr [...], położoną w Darłowie, w całości pod tereny zieleni leśnej i wydmowej.
- 4.6. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy przede wszystkim przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście, w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA).
- 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, wskazać, że działka nr [...] nie była, przed dniem podjęcia Uchwały, wykorzystywana na cele w postaci usług obsługi plaży. Teren ten stanowił grunt niezabudowany, częściowo pokryty roślinnością. Po drugie, w chwili zakupu przedmiotowej działki przez skarżących (28 kwietnia 2000 r.), decyzja o warunkach zabudowy, wydana przez Burmistrza Miasta Darłowo 29 czerwca 1999 r. na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, na którą powołują się skarżący, już nie obowiązywała (zob. pkt 7 tej decyzji – k. 12 akt). Po trzecie, wedle tej decyzji, wydanej w oparciu o uchwałę nr III/9/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy Darłowo z 30 września 1988 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Darłowo, tylko niewielka część działki została przeznaczona pod budowę pawilonu jednokondygnacyjnego pod usługi nieuciążliwe związane z obsługą plaży. Po czwarte, działka nr [...] o ogólnej powierzchni 0,2707 ha, była we wspomnianym planie miejscowym z 30 września 1988 r., jak wynika z materiałów dołączonych do skargi (k. 9 i 15 akt), przeznaczona tylko w części obejmującej obszar 0,08 ha pod zespół obsługi plaży (B.37.U), zaś w pozostałej części pod tereny wydm i zieleni wydmowej (B.63.ZW i B.64.ZW). Po piąte, plan miejscowy z 30 września 1988 r. utracił moc po 31 grudnia 2003 r. (zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Po szóste, w chwili przyjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego dla działki nr [...] obowiązywał plan miejscowy przyjęty na mocy uchwały Rady Miejskiej w Darłowie z 6 lutego 2007 r. nr IV/32/07. Zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy kontynuuje przeznaczenie działki nr [...] przyjęte w uchwale z 6 lutego 2007 r. nr IV/32/07 (pod tereny zieleni leśnej i wydmowej) – zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia w zasadniczym zakresie, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zauważyć, że powołany w skardze kasacyjnej art. 10 u.p.z.p. nie dotyczy planu miejscowego, ale studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po siódme, z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie prac planistycznych skarżący wnosili uwagi do projektu planu miejscowego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 418/15; wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16, CBOSA). Po ósme, najistotniejszą przesłanką uzasadniającą tak dalekie ograniczenie prawa własności skarżących na mocy kwestionowanej uchwały jest położenie i dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr [...]. Otóż teren ten stanowi obszar lasów i wydm, co uzasadniania, w świetle zasad ochrony środowiska, w tym zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wyłączenie tego terenu spod zabudowy oraz zachowanie jego dotychczasowego stanu zagospodarowania.
- 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.