Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1104/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Pabianic nr [...] z dnia [...] października 1999 r., ustalającej na wniosek T. i S. małżonków Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w Pabianicach przy ul. [...] nr [...], działki nr [...] i nr [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z lokalną kotłownią na olej opałowy, budowy przyłączy oraz budowy budynku gospodarczego.
Skarżący Prokurator Okręgowy w Łodzi podnosił w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 138 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. rażąco nie narusza prawa, co skutkowało odmową stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji, gdy decyzja ta oraz zaskarżona skargą decyzja, a nadto utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa miejscowego, tj. postanowieniami ogólnymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/226/92 Rady Miasta Pabianic z dnia 14 października 1992 r., uchwałą nr XX/210/96 Rady Miasta Pabianic z dnia 19 czerwca 1996 r. i uchwałą nr XIV/114/99 Rady Miasta Pabianic z dnia 16 czerwca 1999 r. oraz szczegółowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] w Pabianicach zatwierdzonym uchwałą nr XXXIV/1372/94 Rady Miasta Pabianice z dnia 26 stycznia 1994 r., bowiem przyjęto w nich błędnie, że na terenie objętym planowaną inwestycją dopuszczalna jest zabudowa budynkami wielorodzinnymi, podczas gdy teren ten przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne.
Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. bądź o ich uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego okoliczności, wskazujące w jego ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa", a co za tym idzie, mogły one stanowić jedynie argumentację uzasadniającą uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Pabianic z dnia [...] października 1999 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zwykłym postępowaniu odwoławczym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych niekwalifikowanym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący Prokurator Okręgowy w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego, wskazując na naruszenie prawa miejscowego w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tego organu nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi, w sytuacji gdy zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r., wskutek przyjęcia, że na terenie objętym planowaną inwestycją dopuszczalna jest nie tylko zabudowa jednorodzinna ale również inna, rażąco narusza ustalenia planu miejscowego, który w postanowieniach ogólnych przewiduje na tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Skarżący podnosi, że analizując szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] należy zwrócić uwagę na systematykę tego aktu, który wskazuje na kierunek odczytywania zawartych w nim zapisów. Skarżący wskazuje, że postanowienia ogólne zamieszczono w punkcie 4, natomiast ustalenia szczegółowe w punkcie 4.1. Odczytywanie treści punktu 4.1 co do charakteru nowej zabudowy w oderwaniu od punktu 4 nie jest zasadne i czyni bezprzedmiotowymi zapisy o charakterze ogólnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] przewiduje w swych ogólnych założeniach nowy program zabudowy w postaci zabudowy jednorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej z usługami i handlem. Wprawdzie w postanowieniach szczegółowych mówi się o zabudowie mieszkaniowej z usługami i handlem, ale tych zapisów nie można odczytywać w oderwaniu od postanowień ogólnych, bowiem w takim przypadku rozszerzająca wykładnia powodowałaby brak spójności i logiki planu. Ustalenia szczegółowe mogą jedynie doprecyzować stanowisko ogólne, a nie radykalnie je zmieniać, w tym rozszerzać jego zakres przedmiotowy.
Pismem z dnia 4 lipca 2008 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i podnosząc, że zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jest niezrozumiały, bowiem przede wszystkim nie wskazuje którą konkretną, oznaczoną normę prawa miejscowego Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował lub dokonał jej błędnej wykładni.
Pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania S. Z. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania podnosi, że skarżący nie bierze pod uwagę przedmiotu postępowania przed Samorządowym Kolegium Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji była decyzja, która zapadła w wyniku sprzeciwu skarżącego, tj. rozstrzygająca kwestię obarczenia wadami szczególnymi decyzji zapadłej w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego, a nie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a jej główny i w zasadzie jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego - wskazanych tam i powiązanych z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ustaleń, obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: ogólnego i szczegółowego, nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie można bowiem skutecznie wywodzić, że niewątpliwie niejasne ustalenia ww. planów, w tym brak ich wewnętrznej integracji dawał podstawy do jednoznacznego stanowiska w sprawie dopuszczalnej zabudowy na obszarze, o którym mowa. Innymi słowy brak jednoznacznych ustaleń ww. planów w tej mierze nie może dawać podstawy potwierdzenia, że plany te expressis verbis wykluczają możliwość zabudowy wielorodzinnej na obszarze zamierzonej inwestycji. Trudności interpretacyjne w tej mierze pojawiały się zresztą na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego, a wyrazem tego są choćby wyniki kontroli wewnętrznej przeprowadzonej w dniu 24 marca 2003 r. (karty 132-134 akt administracyjnych), "poddającej w wątpliwość spójność zapisów w obowiązującym na tym terenie planie".
Również skarżący Prokurator, zarówno w sprzeciwie w stosunku do zwalczanej decyzji administracyjnej jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku jak również w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie o braku możliwości lokalizacji zabudowy wielorodzinnej na tym obszarze wywodzi z szeregu ustaleń przedmiotowych planów, a nie ich jednoznacznych ustaleń. Jeżeli tak to trudno byłoby podzielić argument skargi kasacyjnej, że twierdzenie to jest wynikiem nie budzącej wątpliwości normy prawnej. Wręcz przeciwnie to różne metody wykładni ustaleń planów prowadzą Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi do wniosku o zarzucanej sprzeczności zamierzonej inwestycji z prawem miejscowym. W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy podzielić trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ma rację Sąd pierwszej instancji wywodząc, że wada rażącego naruszenia prawa występuje wówczas gdy ma miejsce oczywista sprzeczność między brzmieniem normy a rozstrzygnięciem organu administracji, nie zaś w sytuacji gdy w grę wchodzi rozbieżność wykładni prawa, która w rozpoznawanej sprawie dotyczy interpretacji ustaleń planu: ogólnego i szczegółowego, obowiązujących na obszarze, o którym mowa.
Zatem to co mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji w zwyczajnym trybie, trybie odwoławczym, niekoniecznie musi skutkować wyeliminowaniem decyzji w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie jej nieważności) i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, czyniąc to na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).