Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1281/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1075/13, po rozpoznaniu skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydanie postanowienia, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzona została instrukcja eksploatacji składowisko odpadów w J., gm. B., wydana dla Związku Gmin [...].

Aktem notarialnym z dnia 4 kwietnia 2013 r. zawiązana została przez Związek Gmin [...] z siedzibą w B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. Założycielem tej spółki był Związek Gmin [...], który objął 100% udziałów w kapitale zakładowym tej spółki. Objęte udziały w tej spółce zostały pokryte przez ten Związek między innymi wkładem niepieniężnym stanowiącym przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 Kodeksu cywilnego, którego wartość i składniki majątkowe zostały określone w bilansie sporządzonym na dzień 15 lutego 2013 r., stanowiącym załącznik do ww. aktu notarialnego. W dniu 23 maja 2013 r. Sąd Rejonowy w Kielcach, wpisał do KRS spółkę działającą pod nazwą: M. Sp. z o.o. w B. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. Prezes Zarządu M. Sp. z o.o. w B. zwrócił się do Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przejście z mocy prawa na rzecz spółki instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wydanej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r.

Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organ I instancji powołując art. 151 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej ustawa o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz.

21) wskazał, że utworzona spółka winna w pierwszej kolejności wystąpić o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Dopiero po jej uzyskaniu mogłaby się powoływać na posiadanie zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Organ również dodał, że przeniesienie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej w tym w drodze czynności mającej za przedmiot przedsiębiorstwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. Sp. z o.o. w B., od postanowienia wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającego wydania zaświadczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium powołując art. 217 i art. 218 k.p.a. wskazało, że rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie. Następnie odwołując się do treści art. 551 Kodeksu cywilnego oraz art. 151 ustawy o odpadach stwierdziło, że w tym ostatnim przepisie została uregulowana instytucja tzw. następstwa administracyjnoprawnego, którego istota nie tkwi wyłącznie w tym, że jeden podmiot staje się podmiotem uprawnień i obowiązków należących uprzednio do innej osoby, ale przede wszystkim w fakcie, że osoby te połączył ze sobą w pierwszej kolejności stosunek cywilnoprawny.

Organ II instancji podkreślił, że zasadą jest nieprzenoszalność, na gruncie prawa publicznego, uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji, a zasady tej nie podważa art. 552 Kodeksu cywilnego.

Dalej Kolegium podniosło, że wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ściśle określonych wymogów dotyczących warunków prowadzenia tej działalności. I dlatego do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę konieczne było przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów – na nabywcę przedsiębiorstwa. Brak było zatem możliwości wydania zaświadczenia zanim nie nastąpi przeniesienie praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Przedmiot wniosku o wydanie zaświadczenia oraz istota sporu sprowadzał się w sprawie do stwierdzenia, czy pokrycie kapitału zakładowego spółki (M. Spółki z o.o. w B.) aportem w postaci utworzonego przez Związek Gmin [...] przedsiębiorstwa komunalnego w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego obejmującego składowisko odpadów, powoduje przejście z mocy prawa na rzecz tej spółki praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowisko odpadów w J., wydaną dla Związku Gmin [...], a w konsekwencji czy organ w trybie art. 217 k.p.a. mógł wydać zaświadczenie potwierdzające ten stan.

Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organy rozstrzygające sprawę argumentowały, że w opisanej sytuacji przeniesienie praw i obowiązków wynikających z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów może nastąpić po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 151 ust. 8 ustawy o odpadach, który stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 552 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu z takim poglądem organów należy się zgodzić.

Na wstępie Sąd podkreślił, że w prawie administracyjnym powszechnie uznawana jest zasada nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwoleń objętych decyzjami administracyjnymi. Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Uzasadnienie powyższego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, że zezwolenie, koncesja, czy licencja jest decyzją administracyjną stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Ochrona interesu publicznego tkwi więc u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z tych aktów. Zezwolenie jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego zostało wydane i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim podmiotom, uczestnikom obrotu gospodarczego (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 654/10 Lex nr 992618).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, ogólna zasada nieprzenoszalności, na gruncie prawa publicznego, uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji, nie zostaje "przełamana" w art. 552 Kodeksu cywilnego. Przepis ten wprowadzając zasadę, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zastrzega jednocześnie że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednie uregulowanie. Na gruncie ustawy o odpadach uregulowanie takie zawiera art. 151 ust. 1, zgodnie z którym zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów wymaga:

1. 1) przeniesienia na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (...);
2. 2) uzyskania przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska odpadów.
3. 2. Warunkiem przejęcia składowiska odpadów jest ustanowienie zabezpieczenia roszczeń przez podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów oraz wyrażenie zgody przez:

1. 1) podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów – na przyjęcie wszystkich praw i obowiązków zawartych w decyzjach, o których mowa w ust. 1 pkt 1;
2. 2) zarządzającego dotychczas składowiskiem odpadów – na przejęcie składowiska odpadów przez podmiot, o którym mowa w pkt 1.
3. 3. Podmioty, o których mowa w ust. 2, wyrażają zgodę, składając pisemne oświadczenia.
4. 4. Przeniesienie praw i obowiązków może nastąpić w przypadku, gdy podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów daje rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1.
5. 5. Przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia zintegrowanego następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
6. 6. Przeniesienie praw i obowiązków następuje na wniosek podmiotu zainteresowanego przejęciem składowiska odpadów.
7. 7. Do wniosku, o którym mowa w ust. 6, dołącza się oświadczenia, o których mowa w ust. 3, oraz dokumenty i oświadczenia potwierdzające możliwość prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1.
8. 8. Przeniesienie praw i obowiązków lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji właściwego organu, o którym mowa w art. 129 ust. 1.

Z przytoczonych przepisów wynika, że zmiana zarządzającego może nastąpić po przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (podobnie jak z aktów administracyjnych wymienionych art. 151 ust. 1 pkt 1 a/ i b/), uzyskaniu przez zainteresowanego tytułu prawnego w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, ustanowieniu zabezpieczenia roszczeń przez podmiot zainteresowany przejęciem oraz daniu rękojmi przez zainteresowanego przejęciem prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Ponadto przeniesienie praw i obowiązków następuje zawsze w formie decyzji wydawanej na wniosek zainteresowanego.

Natomiast przejęcie wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach może nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków oraz tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami (art. 152 ust. 1 ustawy). Decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wywołuje skutki prawne dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska (art. 154 ust. 1 ustawy o odpadach).

Opisana regulacja wskazuje więc formę prawną oraz warunki, na jakich następuje przeniesienie praw i obowiązków, przy czym brak spełnienia tych warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej. Należy, zatem przyjąć, że tylko w ten sposób może dojść do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Nie może więc być mowy o "automatycznym" przejściu praw i obowiązków wynikających z instrukcji eksploatacji składowiska, na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów. Sąd podzielił stanowisko organu, że art. 151 ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 552 Kodeksu cywilnego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, jakoby art. 151 ustawy nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ M. Sp. z o.o. w B. został utworzony w wykonaniu art. 136 ustawy o odpadach. Zgodnie z przywołanym przepisem, zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów nie może być jednostka sektora finansów publicznych. Gmina może utworzyć podmiot niebędący taką jednostką w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów lub powierzyć wykonywanie praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów podmiotowi niebędącemu jednostką sektora finansów publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236).

Z kolei z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jednak jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Powierzenie zatem wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej w trybie art. 136 ustawy o odpadach, nie zwalnia podmiotu, któremu te zadania są powierzane od obowiązku uzyskania wszystkich stosownych zezwoleń wymaganych przez przepisy materialne, które są potrzebne do prowadzenia danego rodzaju działalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie było możliwe wydanie w sprawie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Dlatego też, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

W związku z tym Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

M. Sp. z o.o. w B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. 1) art. 217 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że tryb wydania zaświadczenia nie jest właściwy w niniejszej sprawie i wykracza poza formułę zaświadczenia;
2. 2) art. 552 k.c. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie art. 151 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 888 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 552 k.c.

Wskazując na powyższe, wnosiła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz.

21) w związku z art. 552 kodeksu cywilnego nie jest zasadny. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy o odpadach postawiono nie uwzględniając, że zawiera on szereg jednostek redakcyjnych, które regulują różne materie prawne. Prezes Zarządu M. Sp. z o.o. z B. wystąpił o wydanie zaświadczenia przejścia z mocy prawa na rzecz spółki instrukcje eksploatacji składowiska odpadów wynikającymi z wydanej [...] czerwca 2010 r. decyzji w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska.

W zaskarżonym wyroku Sąd słusznie wywiódł, że przeniesienie praw i obowiązków lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji. Jest to przepis szczególny, który wyłącza regulacje z art. 551 kodeksu cywilnego. Zarzut naruszenia art. 552 kodeksu cywilnego nie jest zasadny, nie uwzględnia bowiem ostatniej normy prawnej tego przepisu, który stanowi, że pierwszeństwo regulacji wynika z przepisów szczególnych.

Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 217 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie nie zachodzi podstawa do potwierdzenia stanu wynikającego z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.