Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 839/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy pozwolenia na realizację inwestycji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Gmina [...] wystąpiła o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie przedszkola na działce nr [...] w [...]. Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany, a także opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia budynku przedszkola.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (ŚWKZ) decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odmówił pozwolenia na wnioskowaną inwestycję według przedłożonej dokumentacji projektowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na prawomocną decyzję odnośnie wpisu do rejestru zabytków "terenu zamku królewskiego w [...], gm. [...]", z którą sprzeczne jest "wnioskowane założenie".
W wyroku przytoczono dalej, że Gmina [...] złożyła odwołanie od powyższej odmownej decyzji, kwestionując fakt wpisania do rejestru zabytków działki inwestycyjnej nr [...] w [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że powołaną na wstępie decyzją MKiDN po rozpatrzeniu w/w odwołania Gminy – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Przywołując w wyroku ustalenia MKiDN wskazano, że Minister wywodził, iż kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w sprawie wynikają z faktu usytuowania projektowanej inwestycji na terenie działki nr [...], której część objęta jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., wpisującej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] teren zamku królewskiego w [...], gm. [...], położony na działce nr [...], będącej własnością [...] w [...] oraz na działce nr [...] stanowiącej własność Urzędu Gminy [...]. Fakt ten zdaniem Ministra wymaga podkreślenia, bowiem w odwołaniu skarżąca Gmina podważa fakt wpisania do rejestru zabytków działki nr ew. [...] w [...], wskazując że w orzeczeniu tym wymieniono jedynie działki nr ew. [...] i [...].
Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że z "sentencji" decyzji wpisowej jednoznacznie wynika, iż integralną jej częścią jest załącznik graficzny z naniesionymi kolorem czerwonym granicami terenu objętego ochroną konserwatorską, co do którego nałożono w tej decyzji ograniczenie inwestowania. Porównanie zaś oznaczonego na przedmiotowym załączniku graficznym obszaru chronionego terenu z mapą geodezyjną tego obszaru, wyraźnie wskazuje, że teren ów obejmuje także w większej części działkę nr [...] w [...], na której planowane jest wnioskowane zamierzenie.
W dalszym uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że w niniejszej sprawie oba organy ochrony zabytków związane są prawomocną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. wpisującą do rejestru zabytków teren zamku królewskiego w [...]. W ww. decyzji stwierdzono: "Obowiązuje zakaz naruszenia podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na załączonym planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji", zaś w jej uzasadnieniu wskazano, że teren ten "przewidziany jest do zachowania w niezmienionym stanie z uwidocznieniem reliktów umocnień po badaniach archeologicznych".
W tej sytuacji Minister uznał, że bezprzedmiotowe jest dokonywanie oceny wpływu projektowanego budynku opisanego w załączonym do wniosku projekcie budowlanym na zachowanie wartości zabytkowych terenu zamku królewskiego w [...].
MKiDZ wyjaśnił również, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, organ ochrony zabytków nie jest władny do dokonywania oceny zasadności prawomocnej decyzji wpisowej, w tym także do weryfikacji tego orzeczenia pod kątem przesłanek do stwierdzenia (w części lub w całości) nieważności ostatecznej decyzji.
Organ odwoławczy zauważył, że z rozdzielnika przedmiotowej decyzji wpisowej WKZ w [...], a także ze znajdujących się w aktach sprawy potwierdzeń jej odbioru, wynika, że Gmina [...] była stroną prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego i decyzja ta została jej doręczona.
Skargę do WSA w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie Ministra wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie:
- 1) art. 9 w zw. z art. 36 ust 1 pkt. 5 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 – Uoz) poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na realizację budowy przedszkola na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], w sytuacji, gdy działka ta nie jest wpisana do rejestru zabytków nieruchomych Województwa [...] na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r. w sprawie odnowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, nie jest położona na terenie zamku królewskiego w [...], zaś księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości nie zawiera wpisów, że teren działki nr [...] wpisany jest do rejestru zabytków,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji bez zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego, zaniechaniu dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie dokonania analizy, poprzez brak przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność czy działka nr ewid. [...] położona w [...] zawiera się w komparycji decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r. w sprawie odnowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, czy obszar obecnej działki nr [...], na którym zgodnie z planem ma być posadowione przedszkole publiczne zawierał się w obszarze objętym decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r.,
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 1986 r. w sprawie odnowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji uniemożliwił Gminie [...] wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Wskazując na powyższe Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że decyzja WKZ w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. pozostaje w obiegu prawnym i jej ustalenia są wiążące w niniejszej sprawie dla organów konserwatorskich. W "sentencji" tej decyzji stwierdzono, że obowiązuje zakaz naruszenia podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na załączonym planie stanowiącym integralną część tej decyzji. Natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, że teren ten przewidziany jest do zachowania w niezmienionym stanie z uwidocznieniem reliktów umocnień po badaniach archeologicznych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczące niespójności treści decyzji wpisowej z załącznikiem graficznym nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, w którym organ jest związany decyzją wpisową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu w całości wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – Ppsa) poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i oddalenie skargi, na skutek niedostrzeżenia, iż organy te w toku postępowania nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie podstawowej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że miejsce lokalizacji przyszłej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji WKZ w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., a tym samym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – K.p.a.).
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy o ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, że w trybie art. 182 § 2 Ppsa zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Gmina [...] nie kwestionuje istnienia decyzji o wpisie terenu zamku królewskiego w [...] do rejestru zabytków. Ubocznie wskazała, że złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpisowej z 1986 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie istnieją uzasadnione wątpliwości, co do tego czy obszar działki nr [...], na którym zgodnie z wnioskiem miało być posadowione przedszkole publiczne, zawiera się w obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji WKZ w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. Ustalenia organów, podzielone przez sąd wojewódzki w tym względzie nie zostały poprzedzone dowodem z opinii biegłego geodety. Niejasności stanu faktycznego nie zostały wyjaśnione, zaś strona skarżąca kwestionuje zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Mając na uwadze, że skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 Ppsa zrzekła się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną Sąd rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna Gminy [...] została oparta na jednej podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 Ppsa, wywodząc, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia sądu wojewódzkiego odniesiono do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra, wskutek braku dostrzeżenia, że organy konserwatorskie dopuścić się miały nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie podstawowej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że miejsce lokalizacji przyszłej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji WKZ w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., a tym samym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zdaniem Sądu w tym składzie WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów.
Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności ustalenia faktycznego w sprawie, a mianowicie tego, czy teren działki nr [...] położonej [...], na której Gmina planuje wznieść obiekt przedszkola, objęta jest ustaleniami decyzji WKZ w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. odnośnie wpisania do rejestru zabytków terenu zamku królewskiego w [...]. Prawidłowa była ocena sądu pierwszej instancji, który podzielił z kolei ustalenie organów konserwatorskich, iż mimo, że w w/w decyzji WKZ w [...] w jej treści nie wymienia się działki nr [...], to jednak załącznik graficzny stanowiący integralną część do tej decyzji obejmuje teren tej działki. Z decyzji wpisowej WKZ w [...] wynika bezwzględny zakaz naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w obszarze objętym załącznikiem graficznym. Ustalenie, z którego wynika, że działka inwestycyjna nr [...] wchodzi w skład obszaru ujętego załącznikiem graficznym do decyzji WKZ w [...] z 1986 r. możliwe było poprzez dokonanie prostego porównania obszaru objętego tym załącznikiem z aktualną mapą geodezyjną.
Takiego porównania dokonał organ I instancji. Trafna jest ocena sądu a quo, że w tym przypadku nie było potrzeby powoływania biegłego geodety. Tym samym organy konserwatorskie ustaliły w dostateczny sposób, pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji, stan faktyczny sprawy, nie dopuszczając się uchybienia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a oddalając skargę WSA w Warszawie nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa.
Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.