Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej W. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że poddaną kontroli decyzją z [...] marca 2018r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej W. do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego, Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadą jest, że podmioty, które dysponowały przymiotem strony w postępowaniu zwykłym zachowują ten przymiot w postępowaniu nieważnościowym. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że we wszczętym postępowaniu nieważnościowym zachodzi konieczność odmiennej oceny przymiotu strony Wspólnoty W., niż było to w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Nieruchomość, do której prawo przysługuje skarżącej wspólnocie, zaliczona została do obszaru oddziaływania inwestycji. Była też przedmiotem analizy wpływu inwestycji na dostęp do światła dziennego w lokalach usytuowanego tam budynku Wspólnoty. Jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, przymiot strony nie jest uzależniony od tego, czy oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływanie na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej. Jeżeli obiekt jest takim, który może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości to, znajduje się ona w obszarze jego oddziaływania. To z kolei stanowi, że jej właściciel powinien być stroną takiego postępowania.
Z tych też względów Sąd I instancji uznał skargę Wspólnoty za zasadną.
W skardze kasacyjnej I. sp. z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że Wspólnocie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] znak [...];
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji GINB, podczas gdy organ prawidłowo uznał Wspólnotę za podmiot nie posiadający statusu strony i w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowania administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że Wspólnocie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien samodzielnie przeprowadzić ocenę, czy wnioskujący jest stroną postępowania. Taka analiza została przeprowadzona przez GINB, natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku takiej pełnej analizy nie zawiera. Sąd I instancji nie wskazał w jaki sposób inwestycja może, choćby potencjalnie, wpływać na interes prawny Wspólnoty jako użytkownika wieczystego działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...]. Z tego powodu uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nieprzekonujące i nie podważa prawidłowej oceny przymiotu strony w stosunku do Wspólnoty, przeprowadzonej przez GINB.
Błędne jest stanowisko, iż krąg podmiotów uznanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę determinuje w sposób bezwzględny taki krąg również w sprawie o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. Są to nowe sprawy i organ rozpoznający takie sprawy ma obowiązek samodzielnie ustalić ich strony, bez względu na strony ustalone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób fakt, że nieruchomość Wspólnoty była przedmiotem analizy wpływu inwestycji na dostęp do światła dziennego może choćby potencjalnie wpływać na prawa Wspólnoty, tj. świadczyć o tym, że Wspólnota posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Z decyzji GINB wynika, że po wybudowaniu Inwestycji działka Wspólnoty będzie nasłoneczniona od 4 godz. 40 minut do 6 godzin w godzinach 11:00-17:00. Tymczasem zgodnie z § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w godzinach 7:00-17:00. Oznacza to, że projektowana inwestycja nie tylko nie powoduje żadnych ograniczeń zagospodarowania działki Wspólnoty, ale również nie powoduje ograniczeń w zakresie wymaganego czasu nasłonecznienia. W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wspólnota Mieszkaniowa posiada przymiot strony postępowania, w sytuacji gdy należąca do ww. Wspólnoty działka ewidencyjna o numerze [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji;
- 2. art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy brać pod uwagę nie tylko rzeczywiste przyszłe ograniczenia zagospodarowania nieruchomości, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń.
GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GINB stwierdził, iż nie podziela twierdzenia, że projektowana inwestycja może oddziaływać na prawa Wspólnoty, jak również twierdzenia, że podmiot, który dysponował przymiotem strony w postępowaniu zwykłym, zachowuje ten przymiot w postępowaniu nadzwyczajnym. Aby uzyskać status strony postępowania dany podmiot powinien wykazać, że należąca do niego nieruchomość leży w terenie wyznaczonym zgodnie z odrębnymi przepisami w otoczeniu planowanego obiektu i jednocześnie przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., należy rozumieć jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu projektowanego obiektu, w którym w związku z realizacją spornej inwestycji, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości.
Zdaniem GINB działka należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zwykłym nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej orzekającego w postępowaniu nieważnościowym od weryfikacji określonego przez organ niższego stopnia obszaru oddziaływania. Każdorazowo organ administracji architektoniczno- budowlanej orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym ma obowiązek ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania określonym w postępowaniu zwykłym. Tym bardziej, że postępowanie nieważnościowe prowadzone jest w nowej sprawie.
Również okoliczność, że nieruchomość skarżącej Wspólnoty była przedmiotem analizy wpływu inwestycji na dostęp do światła dziennego w lokalach budynku Wspólnoty nie przemawia za uznaniem, że działka Wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. O tym, że nieruchomość Wspólnoty jest w obszarze oddziaływania inwestycji, mogą ewentualnie przesądzać wnioski wynikające z analizy nasłonecznienia i przesłaniania, a nie sam fakt, że nieruchomość skarżącej została objęta taką analizą. Przeprowadzona przez GINB analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej działka nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, na której zaprojektowano sporny budynek mieszkalny wielorodzinny. Działka nr ewid. [...] oddzielona jest od ww. działki inwestycyjnej działką budowlaną nr ewid. [...].
Jednocześnie z projektu budowlanego wynika, że: "Analiza cienia rzucanego projektowanej zabudowy wykazuje, że projektowana zabudowa nie ogranicza sąsiednich działek budowlanych w zakresie wymaganego czasu nasłonecznienia".
W projekcie budowlanym stwierdzono również, że: "Analiza przesłaniania projektowanej zabudowy wykazuje, że projektowana zabudowa nie ogranicza sąsiednich działek budowlanych w zakresie wymaganych odległości od okien dla projektowanych i istniejących budynków w kącie widoczności 60 stopni zgodnie z warunkami technicznymi".
Powyższe doprowadziło GINB do uznania, że działka należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285).
W piśmie procesowym B. sp. z o.o. wniosła o uwzględnienie skarg kasacyjnych. Spółka wskazała, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, co znalazło pełne potwierdzenie w szerokim uzasadnieniu decyzji GINB.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.
Argumentacja przedstawiona w skargach kasacyjnych opiera się na próbie podważenia oceny Sądu I instancji dotyczącej interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...].
Bezspornym w sprawie pozostaje, że do ustalenia stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 p.b. Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę:
- – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;
- – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.
Art. 3 pkt 20 p.b. definiując pojęcie obszaru oddziaływania odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.
Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.
Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1126/11) 21 lipca 2015 r. II OSK 3073/13, 28 kwietnia 2015 r. II OSK 2318/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analizując w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku, stwierdzić trzeba, iż trafnie Sąd ten ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż we wszczętym postępowaniu nieważnościowym zachodzi konieczność odmiennej oceny przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej, niż uczyniono to w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji wyjaśnił, że nieruchomość, do której prawo przysługuje Wspólnocie, zaliczona została do obszaru oddziaływania inwestycji. Była też przedmiotem analizy wpływu inwestycji na dostęp do światła dziennego w lokalach usytuowanego tam budynku Wspólnoty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować sytuacji, gdy w niezmienionym stanie faktycznym sprawy i na podstawie tych samych przepisów prawa, organ odmiennie ocenia interes prawny podmiotu, będącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości zaliczonej pierwotnie do obszaru oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu decyzji GINB w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego w postępowaniu nieważnościowym obszar oddziaływania inwestycji powinien zostać wyznaczony w sposób odmienny niż uczynił to organ w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zauważyć jednocześnie trzeba, że argumentacja GINB mająca przemawiać za pozbawieniem Wspólnoty przymiotu strony nie opiera się na samodzielnej analizie informacji zawartych w projekcie budowlanym, lecz ogranicza się do bezrefleksyjnego powtórzenia stanowiska autora projektu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne za niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.