Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1054/21, oddalił skargę M. I. oraz skargę D. I. działającą w imieniu własnym oraz swych małoletnich dzieci L. I., K. I. i I. I. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 24 lutego 2021 r. dotyczącą zobowiązania skarżących do powrotu.
M. I. w skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, ustanowiony w ramach prawa pomocy, wniósł o przyznanie wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną i złożył oświadczenie, że wynagrodzenia tego dotychczas nie otrzymał.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.
D. I., działająca w imieniu własnym oraz swych małoletnich dzieci L. I., K. I. i I. I., w skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 348 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mimo że nieudzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych było oczywiście niezasadne.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i także decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżących ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną.
Organ administracji w odniesieniu do tej skargi kasacyjnej nie wniósł odpowiedzi.
W toku postępowania międzyinstancyjnego skarżąca D. I. złożyła osobiście sporządzone pismo procesowe z 19 kwietnia 2022 r., do którego dołączyła kopię decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 29 marca 2022 r., którą udzielono skarżącej M. I. ochrony uzupełniającej, oraz pismo I. K. z 5 października 2021 r. skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W piśmie tym wniesiono też o przesłuchanie I. K. w charakterze świadka.
Kopie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 29 marca 2022 r. oraz pisma I. K. z 5 października 2021 r. zostały także złożone przez pełnomocnika D. I. przy piśmie z 23 maja 2022 r.
Pismo D. I. z 19 kwietnia 2022 r. zostało zarządzeniem z 30 maja 2022 r. pozostawione bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że obie skargi kasacyjne nie są zasadne.
W odniesieniu do skargi kasacyjnej M. I. zauważyć należy, że z uzasadnienia tej skargi kasacyjnej wynika, iż zarzucane w niej naruszenie art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) polegać miało na tym, że w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Komendanta Straży Granicznej w [...] z 26 lutego 2019 r. orzeczono zakaz ponownego wjazdu na okres 2 lat, natomiast w decyzji tego organu z 10 października 2017 r. dotyczącej zobowiązania skarżących do powrotu, która następnie na skutek odwołania skarżących została decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 23 stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, orzeczono o zakazie ponownego wjazdu na okres 1 roku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja jest bardziej niekorzystna niż decyzja Komendanta Straży Granicznej w [...] z 10 października 2017 r., co narusza zakaz orzekania na niekorzyść wyrażony w art. 139 k.p.a. Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z 8 maja 1987 r., sygn. akt SA/Łu 259/87, wyraziła pogląd, że zakaz orzekania na niekorzyść powinien być oceniany w kontekście całego postępowania.
Ponadto, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. przy uwzględnieniu treści decyzji Komendanta Straży Granicznej w [...] z 26 lutego 2019 r. oraz treści zaskarżonej decyzji. W tym przypadku pogorszenie sytuacji skarżącej ma wynikać z "wydłużenia okresu obowiązywania zakazu poprzez przesunięcie momentu początkowego biegu terminu o czas, jaki minął w trakcie rozpatrywania odwołania".
W zakresie pierwszego sposobu rzekomego naruszenia art. 139 k.p.a. wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, przyjął, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną podziela ten sposób wykładni art. 139 k.p.a. Oznacza to, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w kontekście różnicy w zakresie długości okresu zakazu ponownego wjazdu określonego w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji, która wcześniej została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zasadny.
Jeżeli chodzi o drugi sposób naruszenia art. 139 k.p.a. to należy wskazać, że w zakresie zakazu wjazdu w decyzji organu pierwszej instancji orzeczono następująco: "(o)rzekam o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państwa obszaru Schengen na okres 2 lat od dnia wydania decyzji". Z kolei w decyzji organu odwoławczego w tym zakresie uchylono decyzję organu pierwszej instancji i orzeczono o "zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państwa obszaru Schengen na okres 2 lat". Z powyższego wynika, że w zakresie zakazu wjazdu decyzja organu pierwszej instancji różni się od decyzji organu drugiej instancji jedynie tym, że w pierwszej jest określony początek biegu okresu zakazu ("od dnia wydania decyzji"), a w drugiej nie określono początku biegu tego okresu. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie wyjaśniono powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zakazie wjazdu i orzeczenia w tym zakresie przez organ drugiej instancji.
Nie wyjaśniono ich też przekonująco w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jest to o tyle istotne, że bez dodatkowego wyjaśnienia oba rozstrzygnięcia wydają się nie zawierać żadnej merytorycznej różnicy. Zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że także rozstrzygnięcie w zakresie zakazu ponownego wjazdu nie mogło obowiązywać przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie przez skarżące odwołania spowodowało wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji także w zakresie zakazu ponownego wjazdu.
Tym samym nie mógł jeszcze rozpocząć bieg okres tego zakazu. W związku z tym, gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, w tym w zakresie zakazu wjazdu, to oznaczałoby to, że dopiero od wydania decyzji organu drugiej instancji, jako decyzji ostatecznej, od której nie przysługuje odwołanie, rozpoczyna się bieg okresu zakazu ponownego wjazdu. Zatem, skoro organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zakazu ponownego wjazdu i orzeczenia merytorycznego w tym zakresie, podjęte rozstrzygnięcie jest zbędne, gdyż nic nie zmienia w sytuacji adresatów decyzji. Nieistotna jest też różnica pomiędzy rozstrzygnięciami w zakresie zakazu ponownego wjazdu organu administracji pierwszej instancji i organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie musiał dodawać w swoim rozstrzygnięciu, że okres zakazu wjazdu biegnie od dnia wydania decyzji, gdyż w przypadku decyzji organu odwoławczego jest to oczywiste skoro decyzja organu odwoławczego jest ostateczna z chwilą wydania.
Podkreślić przy tym należy, że organ administracji pierwszej instancji wskazał, że okres zakazu ponownego wjazdu biegnie od dnia wydania decyzji, przy czym nie zaznaczył wyraźnie, że chodzi mu o wydanie tylko i wyłącznie swojej decyzji. Zatem także z tego powodu oba rozstrzygnięcia mają takie samo znaczenie. W końcu zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono szczegółowo na czym miałoby polegać pogorszenie sytuacji skarżącej kasacyjnie w kontekście rozstrzygnięcia o zakazie ponownego wjazdu w decyzji organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie to pogorszenie widzi w wydłużeniu "okresu obowiązywania zakazu poprzez przesunięcie momentu początkowego biegu terminu o czas, jaki minął w trakcie rozpatrywania odwołania". Jednakże takie wydłużenie jest wynikiem wyłącznie wniesienia odwołania, a nie niepotrzebnego orzeczenia organu odwoławczego w zakresie zakazu ponownego wjazdu.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę organ odwoławczy powinien był utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w mocy także w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu, a skutek takiego orzeczenia byłby taki sam, jak tego, które w rzeczywistości wydał, mianowicie okres zakazu ponownego wjazdu rozpocząłby bieg dopiero z chwilą wydania decyzji organu odwoławczego.
Skarga kasacyjna M. I. jest zatem pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do skargi kasacyjnej D. I., L. I., K. I. i I. I., zauważyć należy, że dotyczy ona jedynie zastosowania art. 348 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.). W związku z tym wskazać należy, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z 23 stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z 10 października 2017 r. o zobowiązaniu skarżących do powrotu i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie z tego powodu, że organ pierwszej instancji niewłaściwie wyjaśnił sprawę w kontekście zastosowania art. 348 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek tego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym uzupełniono materiał dowodowy m.in. poprzez przesłuchanie w obecności psychologa M. I., K. I. i L. I. i następnie sporządzenie przez tegoż psychologa opinii dotyczącej tych skarżących.
W opinii tej jednoznacznie stwierdzono w odniesieniu do każdej z tych skarżących, że ich powrót do kraju pochodzenia nie spowoduje zaburzeń w rozwoju psychofizycznym. Te dowody stanowiły zasadniczy powód uznania przez organy administracji obu instancji, że brak jest podstaw do przyznania skarżącym zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W skardze kasacyjnej zawierającej jedynie zarzut naruszenia powołanego przepisu w żaden sposób nie odniesiono się do wskazanych dowodów. W związku z tym skarga kasacyjna w ocenie NSA jest niezasadna.
Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie D. I. z 19 kwietnia 2022 r., niezależnie od tego, że pismo to formalnie zostało pozostawione bez rozpoznania, wystarczy wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalne jest przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków. Jeżeli zaś chodzi o przedłożoną kopię decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 29 marca 2022 r., którą udzielono skarżącej M. I. ochrony uzupełniającej, wskazać należy, że w myśl art. 306 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wygasa z mocy prawa, jeżeli cudzoziemiec korzysta z ochrony uzupełniającej. Oznacza to, że skoro wskazana decyzja została wydana po wydaniu zaskarżonej decyzji, a także po wydaniu zaskarżonego wyroku, to nie ma ona znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej od tego wyroku. Niemniej, należy podkreślić, że uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku na skutek oddalenia skarg kasacyjnych nie będzie miało znaczenia dla skutku wynikającego z powołanego art. 306 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. obie skargi kasacyjne oddalił.
Odnosząc się do wniosków o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, że wniosek taki należy złożyć do Sądu pierwszej instancji.