Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r. oddalił skargę Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej SKO) z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 86 ust. 1 pkt 10, art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 89 ust. 1, ust. 4, ust. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614; dalej u.o.p.), w punkcie pierwszym - uchyliło decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2016 r. orzekającą o wymierzeniu Gminie W. kary pieniężnej w wysokości 239.480,09 zł, a w punkcie drugim - wymierzyło Gminie W. administracyjną karę pieniężną w kwocie 11.911,45 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dziewięciu drzew gatunku klon zwyczajny z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. [...] miasta W., stanowiącej własność Gminy W. Gmina W. zaskarżyła tę decyzję w zakresie jej pkt 2 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc w tym zakresie o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do tego, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że istniały podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, a jeżeli tak, to czy prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne mające wpływ na jej wysokość. Sąd wskazał, że poprzednio wydana w sprawie decyzja SKO była przedmiotem oceny WSA, który uchylił ją wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., II SA/Sz 1246/16, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1407/17 oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znajduje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Sąd podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która to ustawa była kilkakrotnie nowelizowana, w tym w zakresie zasad wymiaru kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. SKO ponownie rozpoznając sprawę trafnie - zdaniem Sądu - zwróciło uwagę, że stan prawny uległ zmianie na skutek kolejnych nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanych ustawami z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2260), 11 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017, poz.1074), 22 czerwca 2017 r. (Dz.U z 2017 r., poz. 1595) oraz 24 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2018 r., poz.10) i dokonało prawidłowego stwierdzenia, że to aktualne brzmienie ustawy o ochronie przyrody powinno stanowić podstawę materialnoprawną postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia. Wskazane bowiem ustawy nowelizujące nie zawierały przepisów przejściowych, co przesądzało o konieczności stosowania ich bezpośrednio.
Sąd stwierdził, że z ustaleń organu znajdujących potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym wynika, że skarżąca w lipcu 2015 r. usunęła bez wymaganego prawem zezwolenia dziewięć drzew gatunku klon zwyczajny rosnących na jej działce. Niesporne w sprawie jest, że drzewa te były drzewami suchymi i nie rokowały szans na przeżycie. Potwierdzono to w dwóch opiniach sporządzonych przez biegłych w zakresu leśnictwa i dendrologii, tj. opinii M. B. z dnia [...] października 2015 r. oraz opinii A. K. z dnia [...] stycznia 2016 r. W tej sytuacji z mocy art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) obowiązywało zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty za ich usunięcie, gdyby strona uzyskała stosowne zezwolenie. Nie oznacza to jednak, że usunięcie tych drzew bez zezwolenia nie podlegało karze pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 (tj. za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; zniszczenie drzewa lub krzewu; usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8), ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Z powyższego przepisu wynika - zdaniem Sądu - wprost, że karę w przypadku usunięcia drzew zwolnionych od uiszczania opłaty za zezwolenie, ustala się w wysokości równej tej opłacie, co oznacza, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - objęcie przedmiotowych drzew dyspozycją art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. nie implikuje niemożności naliczenia kary za ich wycinkę. Zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wycinki drzew zezwolenie na ich usunięcie było wymagane, a ustawodawca jego brak sankcjonował karą pieniężną. Stąd zasadnie organ przyjął, że w realiach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew obumarłych.
Sąd podniósł, że wprawdzie wynikający z art. 89 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nakaz wymierzenia kary w wysokości równej opłacie, co do drzew, których usunięcie zwolnione jest z obowiązku uiszczenia opłaty, został wprowadzony ustawą z dnia 17 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i nie obowiązywał w dacie dokonania wycinki drzew, jednak w realiach niniejszej sprawy wyliczenie kary przez Kolegium w oparciu o ten przepis, z powodów wyżej wskazanych, było w pełni uzasadnione. W opinii Sądu, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 89 ust. 4 u.o.p. W myśl tego przepisu jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Oględziny działki przeprowadzone w dniu [...] października 2015 r. wykazały brak istnienia kłód ściętych drzew, a zatem organ przy wymierzeniu wysokości kary, słusznie oparł się na metodologii określania obwodu pnia wskazanej w art. 89 ust. 4 u.o.p. oraz ustaleniach wynikających z opinii biegłych.
Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego skargą naruszenia przepisów postępowania. Sąd zgodził się z Kolegium, że błędy jakimi obarczony był protokół z oględzin z dnia [...] lipca 2015 r. sporządzony w ramach postępowania o udzielenie zezwolenia na wycinkę przedmiotowych drzew, dyskwalifikowały go jako dowód w sprawie. W tej mierze Sąd wyjaśnił, że wprawdzie protokół z oględzin stanowi dokument urzędowy, jednak organ w ramach swobodnej oceny dowodów po wszechstronnym ich rozpatrzeniu może poszczególnym dowodom odmówić wiary, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Oceniając dowody organ powinien kierować się wiedzą, logiką i zasadami życiowego doświadczenia. SKO wymogom tym w pełni sprostało, gdyż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny, dla których przyjęto, że protokół z oględzin z dnia [...] lipca 2015 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia obwodu pni drzew są przekonywujące.
W szczególności podane w tym protokole ustalenia obwodów pni drzew na wysokości 130 cm mogły budzić wątpliwości organu, skoro stwierdzony podczas oględzin z dnia [...] października 2015 r. i z opinii z dnia [...] października 2015 r. obwód drzewa nieusuniętego nie pokrywał się z żadnym z wymiarów podanych w protokole. Już sam ten fakt - w ocenie Sądu - powoduje, że wyniki oględzin nie mogły być uznane za miarodajne i wiarygodne, gdyż taki błąd nie wyklucza, że pozostałe obwody drzew też mogły się nie zgadzać. Poza tym w protokole błędnie określono gatunek drzew będących przedmiotem oględzin i nie przyporządkowano poszczególnych wymiarów obwodów pni do danych drzew.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w zakresie pkt 2, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1.1. art. 42 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r., poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów ustawy o ochronie przyrody, które ze względu na niekonstytucyjność nie powinny być stosowane do danej sprawy, polegające na naliczeniu kar za wycinkę drzew bez wymaganego zezwolenia Gminie W. na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, czyli mimo braku możliwej do zastosowania w momencie wycinki drzew ustawowej regulacji prawnej wysokości kar za wycinkę drzew spełniającej wymogi konstytucyjne;
- 1.2. art. 2, art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz art. 89 ust. 1, 4 i 6 w zw. z art. 90 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie do czynu popełnionego przez Gminę W. przed 28 sierpnia 2015 r. przepisów przewidujących odpowiedzialność administracyjną, nie obowiązujących w dacie popełnienia czynu;
- 1.3. art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 10 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r. do 16 czerwca 2017 r. oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP przez zaakceptowanie prawidłowości naliczenia kary podlegającej wyliczeniu jako wielokrotność opłaty za wycinkę drzew w przypadku uzyskania zezwolenia na wycinkę w sytuacji, gdy w danym przypadku opłata nie mogłaby być naliczona w żadnej wysokości, zatem nie było możliwe arytmetycznie naliczenie jakiejkolwiek wysokości kary w sytuacji zwolnienia z opłaty;
- 2. przepisów postępowania – w postaci niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 u.o.p. poprzez przyjęcie, że niemożliwe było ustalenie w postępowaniu administracyjnym obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa z powodu braku kłody oraz zaakceptowanie bezpodstawnego i nieuzasadnionego pominięcia dowodu z dokumentu urzędowego, skutkującego w szczególności ustaleniem obwodów wyciętych drzew w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności dokumentem urzędowym. Uchybienia te miały istotny wpływ na ustalenie wadliwego stanu faktycznego, w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej i zostały w całości zaakceptowane przez Sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.
Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie wadliwie nałożono na nią karę pieniężną za usuniecie drzew bez zezwolenia, ponieważ przepisy, na podstawie których karę tę nałożono, nie obowiązywały w czasie usuwania drzew, a przepisy, które wówczas obowiązywały, nie mogły zostać zastosowane z uwagi na ich niekonstytucyjność.
Rozważając te zarzuty podkreślić trzeba, że czym innym jest stosowanie przepisów do danego zdarzenia obowiązujących po jego zajściu, jeżeli zdarzenie takie nie podlegało uprzednio żadnym regulacjom, a czym innym zastosowanie takich przepisów do zdarzenia, które uprzednio było objęte unormowaniami przewidującymi surowsze konsekwencje jego zajścia. W takiej sytuacji, jeżeli przepisy przejściowe nie stanowią inaczej, zastosowanie mają nowe – względniejsze przepisy. Odnosząc powyższą kwestię do podnoszonej w motywach skargi kasacyjnej argumentacji odwołującej się do przesłanek odpowiedzialności karnej można ją zobrazować przykładem z historii prawa, gdy za dany czyn przewidywano bardzo surową karę, a następnie za taki sam czyn przewidziano karę o wiele łagodniejszą. Sprawca takiego czynu dokonanego w czasie, gdy groziła za nią surowa kara nie mógł zostać na nią skazany, jednak jego czyn nie stawał się bezkarny, lecz sprawca podlegał nowej – znacznie łagodniejszej odpowiedzialności, chociaż takiej odpowiedzialności nie przewidywano w czasie popełnienia tego czynu.
Fakt, że kara grożąca za dane przestępstwo w chwili jego popełnienia nie obowiązywała w czasie, gdy sprawca odpowiadał za ten czyn, nie prowadził do niemożności wymierzenia jakiejkolwiek kary, bo czyn ten zarówno w czasie jego popełnienia, jak i w chwili ponoszenia za niego odpowiedzialności był przestępstwem, za który kara groziła.
Odnosząc powyższą argumentację do niniejszej sprawy podkreślić należy, że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny nie uznał za niezgodne z Konstytucją samego wymierzania kary pieniężnej za wycinkę drzew, lecz jedynie, że niezgodny z Konstytucją jest przewidziany w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. obowiązek wymierzenia kary pieniężnej – za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie drzewa lub krzewu – w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu.
Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 42 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r., art. 2, art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz art. 89 ust. 1, 4 i 6 w zw. z art. 90 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., a także art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 10 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r. do 16 czerwca 2017 r. oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 u.o.p. Sąd I instancji bowiem wystarczająco uzasadnił powody, dla których uznał za prawidłowe stanowisko SKO, że błędy jakimi obarczony był protokół z oględzin z dnia [...] lipca 2015 r. sporządzony w ramach postępowania o udzielenie zezwolenia na wycinkę przedmiotowych drzew, dyskwalifikowały go jako dowód w sprawie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, stwierdzone błędy tego protokołu uzasadniały – w ramach prawidłowo przeprowadzonej przez organ odwoławczy oceny dowodów – przyjęcie, że nie może on stanowić wystarczającej podstawy do wiarygodnego ustalenia obwodu pni drzew. Zastosowanie w tej sytuacji art. 89 ust. 4 u.o.p. było zatem prawidłowe.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.