Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2018 r. oddalił skargę K. Sp. zo.o. sp.k. z/s w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2017 r., którą na podstawie art. 104, art. 106, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu (w tym pylon reklamowy, miejsca postojowe, plac manewrowy, dwa zjazdy publiczne, przebudowa kolidującej infrastruktury), na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...], obręb T., Gmina S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W opinii Sądu, nie zostały naruszone wskazywane w skardze przepisy postępowania. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji było stwierdzenie, że nie spełnia ona tylko jednego ze stawianych przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W rozporządzeniu zdefiniowane zostało m.in. pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu". W § 2 pkt 3 wskazano, że przez to pojęcie należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.
Z kolei z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, iż przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium dostrzegło, że dotychczas wyliczone na potrzeby analizy wskaźniki dotyczące intensywności zabudowy nazwane "względnym" i "bezwzględnym" nie mają oparcia w przepisach prawa. Kwestia ta była istotna, bo bezsporne pozostaje, że wszystkie pozostałe warunki - poza właśnie intensywnością wykorzystania terenu - planowana inwestycja spełnia. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zasadnie więc SKO uznało, że obliczenie tego wskaźnika powinno polegać na ustaleniu średniej arytmetycznej wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w oparciu o wartości (na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym).
Skoro zaś w zgromadzonych dotychczas materiałach nie znajdowało się szczegółowe zestawienie wskaźników zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, co uniemożliwiło weryfikację przyjętych przez organ I instancji wskaźników, SKO działając na podstawie art. 136 k.p.a. zasadnie zleciło organowi I instancji uzupełnienie analizy w powyższym zakresie. W uzupełnieniu tym zostały przedstawione wartości powierzchni każdej zabudowanej działki z obszaru analizowanego wraz z wielkościami odnoszącymi się do znajdujących się na nich zabudowań.
Dodatkowo wyjaśniono też skąd się wzięły niewielkie rozbieżności w powierzchniach zabudowy przyjętych do wcześniejszych obliczeń, tj. że wynikały one z korzystania z mapy zasadniczej przy pomocy określonego programu graficznego i stąd mogły być obarczone niewielkim błędem. Na potrzeby uzupełnienia analizy skorzystano już z danych dostępnych na geoportalu. Z uzupełnionej analizy wynika, że po zsumowaniu wartości wskaźników i podzieleniu jej przez ilość zabudowanych działek - otrzymano obliczony stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia średni wskaźnik intensywności zabudowy, który wynosi 0,151. SKO przedstawiło w uzasadnieniu decyzji szczegółowy sposób obliczenia tego wskaźnika, który można zweryfikować. Rację ma jednak - w ocenie Sądu - organ odwoławczy podkreślając, że ten prawidłowo obliczony wskaźnik mimo, że jest nieco wyższy od obliczonego przez organ I instancji (0,124), nadal znacząco odbiega od wskaźnika średniego.
Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ale powyższa "dopuszczalność" ma wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. W obszarze analizowanym znajdują się działki, dla których wskaźnik zabudowy jest wyższy niż średni. Z uzupełnionej analizy wynika, że realizacja na działce planowanej inwestycji o pow. 450 m2 spowoduje, że w obszarze analizowanym intensywność zabudowy zwiększy się o 14 %, czyli ponad dwukrotnie do stanu aktualnego (w stosunku do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy występującego na obszarze zabudowanym). W świetle takiej treści analizy nie budzi - zdaniem Sądu - wątpliwości, że nie wynika z niej dopuszczalność wyznaczenia wskaźnika na poziomie, którego domaga się strona skarżąca. Jest to bowiem obszar wiejski i nawet fakt występowania w obszarze analizowanym pojedynczych działek, na których wskaźnik zabudowy jest wyższy niż średni, nie musi uzasadniać wyznaczenia wskaźnika, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia - na poziomie oczekiwanym przez Spółkę. Jak wynika z akt sprawy większość działek w obszarze analizowanym jest zabudowana budynkami mieszkalnymi i innymi z nimi funkcjonalnie powiązanymi lub też powiązanymi z rolnictwem. Na jednej z działek jest obiekt o przeznaczeniu kulturalno - socjalnym i na jednej - znacznie mniejszej niż objęta wnioskiem - handlowy. W ocenie Sądu, SKO zasadnie w tych okolicznościach uznało, że nie zachodzi przypadek przewidziany w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a wskaźnik zabudowy obliczony dla planowanej inwestycji wynoszący 0,264 w tych warunkach przesądza, że nie został spełniony jeden z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnoszący się do intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia pozostaje i to, że na działce planowany jest także utwardzony parking i plac manewrowy, co pośrednio decyduje o intensywności wykorzystania terenu, o której mowa w w/w przepisie. Sąd podzielił stanowisko SKO, że w konkretnym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia jako wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w ust. 1 tego przepisu. Wbrew stanowisku Spółki ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że planowana inwestycja spełnia wszelkie przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki. Wręcz przeciwnie - nie spełnia tylko jednego - dotyczącego intensywności wykorzystania terenu, co skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Sp. zo.o. sp.k. z/s w R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia i wskazania w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego niezasadnym w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłoby wyznaczenie wskaźnika innego niż średni, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien prowadzić do wniosku, że możliwym było wyliczenie wskaźników względnego i bezwzględnego;
- 2. przepisów prawa materialnego:
- a) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, iż w niniejszej sprawie jedynie słusznym było zastosowanie wskaźnika intensywności nowej zabudowy w wymiarze średnim, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien prowadzić do wniosku, że możliwym było wyliczenie i zastosowanie wskaźników względnego i bezwzględnego;
- b) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że niedopuszczalnym było ustalenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni, pomimo iż analiza architektoniczno-urbanistyczna uzasadniała wyliczenie wskaźnika względnego i bezwzględnego zabudowy, a co za tym idzie, została spełniona przesłanka zastosowania ww. przepisu;
- c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niesłuszne stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie przewidziane prawem warunki uzyskania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na wyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji od średniego występującego w obszarze analizowanym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z przeprowadzonej analizy wynika, że w realiach tej sprawy brak jest podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji należycie rozważyły tę kwestię i prawidłowo uznały, że z analizy nie wynika dopuszczalność wyznaczenia innego niż średni na obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Jak trafnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na obszarze wiejskim i nie bez znaczenia w rozważanej kwestii jest to, że na działce planowany jest także utwardzony parking i plac manewrowy.
W niniejszej sprawie wystarczająco zatem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia wyjaśniono i rozważono wszystkie istotne okoliczności, dając temu odpowiedni wyraz w motywach podejmowanych orzeczeń. Nie są więc uzasadnione zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania słusznie w tej sprawie uznano, że nie było podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni, a zatem zastosowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia było prawidłowe. Z uwagi na powyższe dokonana przez organ i Sąd I instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. była prawidłowa.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.