Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 742/08, oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowy, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości Biała, bez zmiany istniejącej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr 878 Rzeszów - Dylągówka, oraz w zakresie komunikacji - dojazd do działki nr ew. [...] istniejącym zjazdem indywidualnym w km 7+168 str. lewa z drogi wojewódzkiej nr 878 Rzeszów - Dylągówka, do przebudowy z dostosowaniem jego parametrów do warunków zjazdu publicznego, zgodnie z rozdziałem 13 i § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430).
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że celem postępowania uzgodnieniowego o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie czy na terenie, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne występują negatywne przesłanki do jego realizacji. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ I instancji w oparciu o odpowiednie przepisy dokonał prawidłowych ustaleń. Powołując się na treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60), zgodnie, z którym obiekty budowlane w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości 8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania, bez zmiany istniejącej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej.
Organ odwoławczy nie podzielił podnoszonego przez M. S. w zażaleniu zarzutu odnośnie niezachowania przewidzianej w przepisach prawa budowlanego odległości planowanego budynku od drogi. Zdaniem organu zarzut ten może być skutecznie podnoszony dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Za niezasadny organ uznał również zarzut nieuwzględnienia wpływu planowanego zjazdu na ruch drogowy. Bezprzedmiotowym w ocenie organu odwoławczego okazał się także zarzut parkowania samochodów na terenie prywatnym czy też niedozwolonym.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i zarzucił organom administracji korupcję, która w jego ocenie polegać miała na wydaniu przez tego samego Burmistrza "zezwolenia na skład gospodarczy, na działalność handlową", i prowadzenie niniejszego postępowania w sprawie zmiany użytkowania budynku gospodarczego na handlowy. Podniósł ponadto, że teren, na którym znajduje się budynek jest podmokły, nie została zachowana wymagana 20 - o metrowa odległość od krawędzi jezdni. W dalszej części skargi opisał niedogodności wynikające z faktu prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej w przedmiotowym obiekcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, skargę oddalił.
Sąd podkreślił, że postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy jedynie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego i poza ustawowo określony zakres uzgodnienia organ uzgadniający wyjść nie może. Wobec tak określonych granic działania organu uzgadniającego odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko wówczas, gdy taka podstawa wynika wprost z przepisu prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał jednocześnie, za nieuzasadniony zarzut nie zachowania odległości 20 m budynku usytuowanego na działce nr [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni. Niezależnie od tego, że taki zarzut mógłby być skutecznie podnoszony dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, Sąd ten stwierdził, że zarzut ten jest błędny, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, na terenie zabudowy miast i wsi, wynosi 8 m.
W ocenie Sądu, również zarzuty skarżącego dotyczące w istocie rzeczy naruszenia prawa własności jego nieruchomości, w szczególności poprzez "nagminne" parkowanie samochodów klientów inwestora na jego posesji i związanym z tym utrudnieniem ruchu, uniemożliwiającym często wyjazd z własnej posesji, nie mogą uzasadniać zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia. Organy administracji dokonujące uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kontrolowały jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Natomiast nie były upoważnione do badania w tym postępowaniu innych kwestii, w szczególności dotyczących ewentualnych naruszeń praw rzeczowych przysługujących skarżącemu. Na marginesie Sąd podkreślił, że z załącznika graficznego do uzgodnionego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika, by zamierzenie inwestycyjne na działce nr [...] naruszało prawo własności skarżącego, zaś jego obsługa komunikacyjna nie przebiega przez działkę, której właścicielem jest skarżący. Ochrona przed opisanymi przez skarżącego naruszeniami jego prawa własności, nie może w żadnym razie być dochodzona przed organami uzgadniającymi projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. S., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), przez "oparcie wyroku wyłącznie na orzeczeniach organów administracyjnych i nie uwzględnienie faktu, że planowany zjazd z drogi znacznie utrudni i spowoduje niebezpiecznym ruch drogowy na tym odcinku";
- 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i "błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości 8 metrów od krawędzi jezdni w sytuacji gdy powinny one być zlokalizowane w odległości 20 metrów".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., przez "oparcie wyroku wyłącznie na orzeczeniach organów administracyjnych i nie uwzględnienie faktu, że planowany zjazd z drogi znacznie utrudni i spowoduje niebezpiecznym ruch drogowy na tym odcinku".
Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że organy administracji publicznej dokonując uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kontrolowały jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o drogach publicznych i nie były upoważnione do badania w tym postępowaniu innych kwestii. Organy te w szczególności nie były zatem uprawnione do badania czy planowany zjazd z drogi utrudni i spowoduje niebezpiecznym ruch drogowy na tym odcinku, tym bardziej, że twierdzenia takie mają charakter czysto hipotetyczny i nie odnoszą się do naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawy.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni na terenie zabudowy miast i wsi, zaś poza terenem zabudowanym w odległości co najmniej 20 m. Skoro nieruchomość której dotyczy postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy położona jest w terenie zabudowy miejscowości Biała, to zgodnie z treścią powołanego powyżej przepisu obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości co najmniej 8 m o zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w zakresie opisanym powyżej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.