Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie z dnia [...] września 2006 r. wymierzające wskazanej wyżej Spółce karę w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie części budynku motelu na działce nr [...] w P., rozbudowanego i nadbudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1999 r.
Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego wyżej postanowienia z dnia [...] października 2006 r., wskazując, że prawidłowo organ zastosował art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, zaś postanowienie z dnia [...] października 2006 r. nie wypełnia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie jego nieważności.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1060/05, organ powiatowy w dniu 4 września 2006 r. zawiadomił Spółkę o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz zgłoszenia zastrzeżeń co do zebranego materiału, a także przesłał jej protokół kontroli przeprowadzonej w motelu w dniu 7 kwietnia 2005 r. Wprawdzie organ powiatowy nie przeprowadził powtórnej kontroli tego obiektu, jak sugerował Sąd w ww. wyroku, jednakże organ uznał, że zawiadomienie z dnia 4 września 2006 r. nie naruszyło w sposób rażący prawa.
Jak wskazał dalej organ – zaistnienie zwykłego naruszenia prawa, jakie zaistniało w niniejszej sprawie, nie może być "podciągane" pod naruszenie kwalifikowane skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka wskazała, że po wyroku sądowym WSA w Szczecinie, który wyeliminował z obiegu prawnego oba postanowienia, organ miał dwie możliwości: albo wszcząć ponownie postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które naruszył w poprzednim postępowaniu albo już do sprawy nie wracać. Jednakże organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. ponownie wymierzył Spółce karę pieniężną za nielegalne użytkowanie części budynku, pomijając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącej Spółki, wydanie nowych postanowień w tej samej sprawie bez przeprowadzenia nowego postępowania było niedopuszczalne. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia Sądu w Szczecinie powoduje, że ocena charakteru naruszeń prawa dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonych postanowieniach nie jest prawidłowa, w sprawie bowiem zachodziło nie zwykłe lecz kwalifikowane naruszenie prawa.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku sygn. akt II SA/Sz 1060/05 stwierdził, iż uprawnienie do czynnego udziału przysługuje stronie w każdym postępowaniu kończącym się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to zapada w formie postanowienia (zawiadomienie strony na co najmniej 7 dni przed terminem przeprowadzenia dowodu z oględzin). Po uchyleniu wyrokiem sądowym postanowień obu instancji Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie, mając na uwadze wskazania Sądu, zawiadomił skarżącą Spółkę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i zgłoszenia zastrzeżeń lub wniosków, a wobec ich braku, organ powiatowy na podstawie art. 57 ust. 7 oraz 59g ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył skarżącej karę, a orzeczenie to utrzymane zostało w mocy przez organ II instancji.
W postępowaniu nieważnościowym weryfikacji podlegało postanowienie wydane w oparciu o wyżej wskazaną podstawę prawną. Organ nadzorczy stwierdził, że prawidłowo zastosowana została podstawa orzekania – art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zaś wyliczenie kary nastąpiło zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Z tym stanowiskiem organu nadzorczego Sąd I instancji się zgodził. Wyjaśnił, że wbrew zarzutowi skargi o braku zawiadomienia, organ powiatowy w Gryfinie ponownie rozpoznając sprawę zawiadomieniem z 11 sierpnia 2008 r. powiadomił stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz o możliwości złożenia ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków, a do zawiadomienia dołączono kserokopię kontroli przeprowadzonej w obiekcie w dniu 7 kwietnia 2005 r.
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie ustosunkowała się w żaden sposób do ustaleń organu, a przede wszystkim nie zakwestionowała faktu nielegalnego użytkowania części obiektu, stwierdzonego w czasie tej kontroli. Za zupełnie chybione Sąd I instancji uznał stanowisko skargi, że po wyroku sądowym organ miał tylko możliwość ponownego wszczęcia postępowania, żeby je przeprowadzić zgodnie z przepisami k.p.a., które wcześniej naruszył albo też do sprawy już nie wracać.
Postępowanie administracyjne nadal się toczyło, bowiem po wyroku uchylającym orzeczenia obu instancji, organ I instancji musiał ponownie to postępowanie przeprowadzić.
Sąd I instancji wskazał, że choć organ powiatowy nie przeprowadził powtórnej kontroli obiektu, to nie zostało rażąco naruszone prawo, zaś zwykłe naruszenie prawa nie może być uznane za naruszenie kwalifikowane z art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez organ, że stwierdzone uchybienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie stanowiły zwykłe, a nie rażące naruszenie prawa. Zarzucono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezakwestionowanie ważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że postanowienie organu administracji właściwego do działania w trybie nadzoru, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 k.p.a., jest nieważne z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako kolejny zarzut postawiono zarzut naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez uznanie, że stanowisko organu odwoławczego, nieuwzględniające treści wyroku z dnia 30 czerwca 2006 r., nie narusza tego przepisu.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, zamiast zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakazujące uwzględnienie skargi jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt III SA/Sz 1060/05) postanowienia organów obu instancji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą Spółkę w zawartej w uzasadnieniu tego wyroku ocenie prawnej stwierdził naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 10 k.p.a. a także przepisów art. 79 i 81 k.p.a. na skutek przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego bez zawiadomienia skarżącej o terminie tej czynności procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł natomiast w uzasadnieniu swojego wyroku wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania. W szczególności nie wskazał sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień, w tym konieczności ponowienia dowodu z oględzin przedmiotowego budynku, który to dowód nie mógł doprowadzić do stwierdzenia stanu faktycznego sprzed roku.
Przeprowadzając ponownie postępowanie ograny administracyjne uzupełniły zebrany materiał dowodowy, zawiadamiając stronę o możliwości zapoznania się z jego treścią i zgłoszenia zastrzeżeń lub wniosków, do czego się jednak skarżąca nie zastosowała. Dokonując więc ponownie ustalenia co do samowolnego użytkowania i wymierzając skarżącej w związku z tym karę pieniężną organy nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a. stanowiącego o związaniu organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku uwzględniającym skargę. Skoro zaś Spółka A. w P. była niezadowolona z ponownie wydanego postanowienia, w szczególności kwestionując ustalenia faktyczne będące jego podstawę, to powinna była wnieść skargę do sądu administracyjnego, podnosząc odpowiednie zarzuty.
Sąd ten rozpoznając taką skargę rozpoznałby ją biorąc pod uwagę wszystkie dostrzeżone nieprawidłowości, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie byłby związany granicami tej skargi. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia podstawą do uwzględnienia żądania skarżącej mogłoby być nie każde, zwykłe naruszenie prawa, lecz naruszenie kwalifikowane jako rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie stwierdził, że za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego postają skutki niemożliwe do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa zostało utrwalone w orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 6 września 1984 r., II SA 737/84, LexPolonica nr 297470).
Nadto za rażące naruszenie prawa można uznać tylko takie naruszenie, które powoduje, że treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z niewątpliwym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie naruszenia takie nie zaistniały. Powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. strona skarżąca nie próbowała nawet wskazać jakie konkretny przepis prawa został naruszony w postępowaniu administracyjnym i na czym polega jego "rażące" naruszenie. Skoro więc skarga kasacyjna nie wskazała żadnego naruszenia prawa, to podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.