Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 774/16, oddalił skargę W. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r. o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., powołując się na art. 18 ust. 4 ustawy o broni i amunicji, cofnął skarżącemu pozwolenie na broń palną myśliwską do celów łowieckich, przyjmując, że ustały okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę wydania tego pozwolenia. W szczególności organ administracji wskazał, że pismem z 23 lutego 2015 r. zwrócił się do skarżącego "o przesłanie informacji czy (...) nadal jest członkiem Polskiego Związku Łowieckiego" oraz że skarżący nie przedłożył dokumentów świadczących o przynależności do tego związku.
Skarżący w odwołaniu od tej decyzji twierdził, że nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego przynależność do Polskiego Związku Łowieckiego (PZŁ) nie jest równoważne z utratą członkowska w tym związku i w związku z tym nie może być podstawą cofnięcia pozwolenia na broń do celów łowieckich. Podniósł, że podstawą ustania członkowstwa w PZŁ może być wyłącznie uchwała zarządu okręgowego tego związku lub orzeczenie sądu łowieckiego. Wskazał także jakie mogą być podstawy faktyczne utraty członkowstwa w PZŁ i twierdził, że w jego przypadku żadne takie okoliczności nie zachodziły. W końcu stwierdził też, że nie został skreślony z listy członków PZŁ ani wykluczony z tego związku wobec czego nadal pozostaje jego członkiem.
Ponadto skarżący wywodził, że ustanie członkowstwa w PZŁ nie stanowi podstawy cofnięcia pozwolenia na broń do celów łowieckich, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji ważną przyczyną wydania pozwolenia na broń do tych celów nie jest członkowstwo w tym związku, lecz posiadanie uprawnień do wykonywania polowań. Z kolei, zdaniem skarżącego, z art. 42 ust. 4 Prawa łowieckiego wynika, że członkowstwo w PZŁ nie jest warunkiem uzyskania uprawnień do wykonywania polowań.
Rozpoznając to odwołanie Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy na podstawie pisma Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] z 27 stycznia 2016 r. ustalił, że skarżący został skreślony z listy członków PZŁ z powodu niepłacenia składek członkowskich. Ponadto stwierdził, że z art. 42 ust. 1 Prawa łowieckiego wynika, że uprawnienia do wykonywania polowań są zależne od członkowstwa w PZŁ.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, twierdząc, że nie ustały przyczyny z powodu których otrzymał pozwolenie na broń do celów łowieckich, mianowicie posiadanie uprawnień do wykonywania polowań. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, w szczególności oparcie się jedynie na piśmie Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] z 27 stycznia 2016 r. W końcu zarzucił także naruszenie art. 10 k.p.a. przez wydanie decyzji bez uprzedniego zawiadomienia go o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji, a tym samym pozbawienie go możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, w szczególności złożenia wniosku o wystąpienie do Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] o przesłanie wezwania do zapłaty zaległych składek oraz uchwały Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] o skreśleniu go z listy członków PZŁ.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja ma oparcie w art. 18 ust. 4 ustawy o broni i amunicji. Stwierdził, że z art. 42 Prawa łowieckiego wynika, że uprawnienia do wykonywania polowań zależą od członkowstwa w PZŁ i następnie wskazał, że skarżący mimo wezwania nie wykazał, aby był nadal członkiem tej organizacji. Ponadto Sąd ten przyjął, że rozstrzygnięcie o tym, czy skarżący jest nadal członkiem PZŁ nie należy do organów administracji i sądów administracyjnych, lecz do sądów powszechnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] z 27 stycznia 2016 r. było wystarczającą podstawą do uznania, że skarżący nie jest członkiem PZŁ.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące przepisów postępowania zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia mimo naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie kwestii członkostwa skarżącego w PZŁ oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że skarżący nie jest członkiem PZŁ i nie posiada uprawnień do wykonywania polowań,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia mimo naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, mimo że organy administracji naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, naruszyły zasadę prawdy materialnej oraz dokonały "błędnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie polegających na ustaleniu faktu utraty członkostwa skarżącego w Polskim Związku Łowieckim wyłącznie na podstawie pisma z 27 stycznia 2016 r., a nie na podstawie uchwały o skreśleniu skarżącego z listy członków PZŁ".
Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie tych podstaw skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że powielił argumentację Komendanta Głównego Policji i "nie podjął próby zweryfikowania zarzutów zawartych w skardze". To ostatnie stwierdzenie odnosiło się w szczególności do zarzutów zawartych w skardze sprowadzających się do twierdzenia, że w celu ustalenia utraty przez skarżącego członkostwa w PZŁ nie było wystarczające oparcie się na piśmie Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ z 27 stycznia 2016 r., lecz należało oprzeć się na uchwale zarządu okręgowego. Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwości kwestionowania treści pisma z 27 stycznia 2016 r. jest niezasadne, gdyż pismo to nie jest dokumentem urzędowym.
Skarżący podkreślał, że istniał spór co do tego, czy istnieje uchwała zarządu okręgowego o skreśleniu go z listy członków PZŁ i w takiej sytuacji organ administracji powinien był zwrócić się o przedstawienie tej uchwały. Podniósł też, że nie chodziło o ocenę ważności i zgodności z prawem takiej uchwały, lecz o ustalenie, że w ogóle uchwała taka została podjęta. W takiej sytuacji, to znaczy, gdyby okazało się, że uchwała o skreśleniu go z listy członków nie istnieje, nie miałby, jak wywodził, obowiązku występować do sądu powszechnego o ustalenie członkostwa w PZŁ. W końcu skarżący wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 2 statutu PZŁ zarząd okręgowy tego związku miał obowiązek zawiadomić właściwy organ Policji o skreśleniu go z listy członków PZŁ. Twierdził w związku z tym, że skoro właściwy organ Policji nie został zawiadomiony o skreśleniu go z listy członków związku, to znaczy, że uchwała o skreśleniu nie została podjęta.
Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą posiadania pozwolenia na broń do celów łowieckich jest członkostwo w PZŁ oraz wykonywanie polowań, a nie uprawnienie do polowań,
- - art. 18 ust. 4 ustawy o broni i amunicji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że utrata członkostwa w PZŁ jest równoważna ustaniu okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na broń do celów łowieckich oraz na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń strona ma udowodnić dalsze istnienie okoliczności faktycznych uzasadniających wydanie takiego pozwolenia,
- - art. 18 ust. 4 ustawy o broni i amunicji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustanie okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na broń jest wystarczającym powodem cofnięcia pozwolenia na broń oraz że organ administracji nie ma obowiązku wskazywania innych okoliczności przemawiających za cofnięciem pozwolenia na broń,
- - art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 pkt 1 w wz. z art. 42 ust. 4 i art. 42 ust. 10 Prawa łowieckiego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie uprawnień do wykonywania polowań uzależnione jest od członkostwa w PZŁ.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.) właściwy organ Policji może cofnąć pozwolenie na broń, jeżeli ustały okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do jego wydania. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 3 pkt 2 tej ustawy ważną przyczyną wydania pozwolenia na broń do celów łowieckich jest posiadanie uprawnień do wykonywania polowania, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Z obu powołanych przepisów wynika więc, że organ Policji może cofnąć pozwolenie na broń do celów łowieckich, jeżeli posiadacz takiego pozwolenia utracił uprawnienie do wykonywania polowania. W związku z tym konieczne jest ustalenie znaczenia użytego w art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji zwrotu "uprawnienie do wykonywania polowania".
O uprawnieniach do wykonywania polowań stanowi się w art. 42 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy polowanie może być wykonywane przez członków PZŁ lub cudzoziemców, o których mowa w art. 42a ust. 1 tej ustawy. Dalej (art. 42 ust. 3 Prawa łowieckiego) stanowi się, że wyróżnia się trzy rodzaje uprawnień do wykonywania polowania: podstawowe - uprawniające do odstrzału zwierząt łownych, z wyjątkiem samców zwierzyny płowej, selekcjonerskie - uprawniające do odstrzału wszystkich zwierząt łownych i sokolnicze - uprawniające do łowienia zwierzyny przy pomocy ptaków łowczych. Kolejne przepisy art. 42 Prawa łowieckiego zawierają warunki uzyskania każdego ze wskazanych rodzajów uprawnień do wykonywania polowań, którymi są przede wszystkim odpowiedni staż, szkolenie i złożenie egzaminu (ustępy czwarty, piąty, szósty i siódmy).
W art. 42 Prawa łowieckiego określa się też warunki wykonywania konkretnego polowania. Jest to - jak wynika z ustępów pierwszego, drugiego i ósmego - zgoda dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego i posiadanie przy sobie odpowiednich dokumentów, w tym pozwolenia na broń i legitymacji członka PZŁ. W końcu w ustępie dziesiątym art. 42 Prawa łowieckiego uregulowano zależność pomiędzy uprawnieniem do wykonywania polowania, a członkowstwem w PZŁ. Zgodnie z tym przepisem uprawnienia do wykonywania polowania wygasają, o ile zainteresowany w okresie 5 lat od ich nabycia nie uzyskał członkostwa PZŁ lub też po upływie 5 lat od ustania członkostwa w tym zrzeszeniu.
Z przedstawionych uregulowań wynika, że ustawodawca nie łączy bezwzględnie uprawnienia do wykonywania polowania z członkowstwem w PZŁ. W szczególności z art. 42 ust. 10 Prawa łowieckiego wynika, że przez pewien czas można posiadać uprawnienie do wykonywania polowań, nie będąc członkiem PZŁ. Nie ulega też jednak wątpliwości, że - z wyjątkiem pewnej kategorii cudzoziemców - nie można polować, jeżeli nie jest się członkiem PZŁ.
W związku z tym należy rozstrzygnąć, czy ustawodawca, stanowiąc w art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, że ważną przyczyną wydania pozwolenia na broń do celów łowieckich jest posiadanie uprawnień do wykonywania polowania, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, miał na myśli rzeczywistą możliwość wykonywania polowania, a więc nie tylko posiadanie uprawnień do wykonywania polowania, ale także członkowstwo w PZŁ, czy też tylko posiadanie uprawnień do wykonywania polowania, o których mowa w art. 42 ust. 3 Prawa łowieckiego. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę z literalnej wykładni art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji wynika, że w przepisie tym chodzi o uprawnienia do wykonywania polowania, o których mowa w art. 42 ust. 3 Prawa łowieckiego. Porównanie tego przepisu z art. 10 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o broni i amunicji, w którym ustawodawca wyraźnie wskazuje, że za ważną przyczyną posiadania broni jest, oprócz innych okoliczności, także członkowstwo w określonym stowarzyszeniu, stanowi podstawę do przyjęcia, że pominięcie w art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji członkostwa w PZŁ jest świadomą decyzją ustawodawcy.
Uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji stwierdzić należy, że organ Policji może cofnąć pozwolenie na broń do celów łowieckich na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o broni i amunicji, jeżeli posiadacz tego rodzaju broni utracił uprawnienia do wykonywania polowań, a nie wtedy, gdy ustało jego członkowstwo w PZŁ.
Wobec powyższego podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 (w ocenie NSA w skardze kasacyjnej na skutek oczywistej omyłki powołano niemający w sprawie zastosowania art. 19 ust. 2 pkt 3) i w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, art. 18 ust. 4 tej ustawy oraz art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 pkt 1 i w zw. z art. 42 ust. 4 i art. 42 ust. 10 Prawa łowieckiego są zasadne. W związku z tym zasadne są także te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji przez to, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności związanych z ustaniem członkostwa skarżącego w PZŁ. Z uwagi na treść art. 42 ust. 10 Prawa łowieckiego, w którym ustawodawca uzależnił wygaśnięcie uprawnień do wykonywania polowań od upływu pięciu lat od ustania członkostwa w PZŁ, konieczne było ustalenie, kiedy ustało członkostwo skarżącego w PZŁ, a nie tylko, że to członkostwo ustało.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że organy administracji naruszyły art. 18 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W związku z tym NSA na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 2 ustawy o broni i amunicji oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, i wobec uwzględnienia skargi NSA na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.